以“責任政府”來推進政社關系良性發展

2013年11月19日 02:26
來源：21世紀經濟報道

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本報評論員祝乃娟

《21世紀》：十八屆三中全會提出的經濟、政治、社會、文化、生態和黨的建設制度等諸多領域的重大改革舉措和要求，都會涉及政府改革。您認為，行政體制改革應該如何推進？

徐湘林：我們談到行政管理體制改革時，都會提到大部制改革和服務型政府建設。政府部門逐步向寬職能、少機構，實行職能有機統一的大部門體制方向發展，可以有效地解決機構重疊、職責交叉、政出多門等問題。使政府管理體制和職能從管制走向服務，則有利于增加政府對社會的回應性。行政體制改革除了提高行政效率和提升政府服務意識之外，還有一個方面值得注意，就是建立責任型政府。

在現代社會中，政府的管理和服務職能不斷增加，要處理的公共事務眾多，不光是承擔公共服務性的、行政規制性的事物，還要應對各種社會經濟矛盾、處理利益分配等復雜的社會經濟問題。要使各級政府和職能部門能夠有效地處理好各種公共事務，解決各類社會經濟矛盾和利益分配問題，就應該在各級政府和職能部門中建立起有效的責任體系。只有在國家職能部門、各級地方政府部門建立與其權力和職能相對應的責任體系和監管體系，才能有效地構建與現代國家治理相適應的責任型政府。責任性政府建設應該是我國行政體制改革以及政治體制改革的一個方向，十八大報告和這次的三中全會決議也都已經有過這方面的相關表述。

責任性政府建設可以通過三個方面改革來不斷推動。首先需要加強各級人大對政府和政府職能部門的有效監督，不僅是兩會期間人民代表和政協委員通過提案和審查通過政府部門工作報告的會期監督，也應該包括對政府部門政策執行過程的日常性常規性的監督。在這方面，我們現有的體制已經有了框架，未來還需要在這方面加以改革和完善，讓監督更加有力和更有效率。

第二，要改革政府的用人制度。這涉及到公務員制度的改革。我們現在的政府用人制度主要包括黨管干部體制和公務員管理體制，這兩套體制都很必要，未來要探討二者之間的區別與協調。在黨管干部的基礎上，公務員制度改革，可以考慮政務官與事務官職位管理體系的分離，前者應該是政治家，主要職責在于協調各種復雜的利益關系，強調領導智慧與能力，這類職務更適用于任期制，這也應該是黨管干部最重要的一個部分。而后者，則應該屬于技術型官員，適用終身制，強調公務員的組織能力、管理能力、執行能力，以及自身的專業技術能力等，對這類公務員應該實行分流管理，而不是單純的行政級別管理，在分流管理的基礎上進行政績考核、能力評估。做這種區分，除了優化用人制度以外，還有助于解決腐敗問題。一些腐敗問題的根源在于，一把手權力太大，掌握人事權和財政權，如果通過用人制度改革，把一把手的權力進行合理的分解，那么意義重大。在堅持黨的領導的大原則下實行政務官和事務官用人制度的適當分離是完全可行的，對建立責任型政府也是至關重要的。

第三，盡快啟動問責制的建立。問責制是建立責任型政府的重要部分。十八大政治報告已經明確提出“建立決策問責和糾錯制度、健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度”等。因此，應該盡快推動政府決策追查制度和官員個人行為的問責等相關的立法和制度建設。

問責制度的建立涉及社會政治、法制法規和行政程序規范等多個領域的制度配套，問責的內容也包括重大政治責任、決策失誤、玩忽職守、濫用職權和行為不軌等不同性質和程度的責任追究，其制度化過程需不斷推進和逐步完善。但問責制的建立必將極大地推動責任型政府的建立。

《21世紀》：《決定》指出：“嚴格控制機構編制，嚴格按規定職數配備領導干部，減少機構數量和領導職數，嚴格控制財政供養人員總量。推進機構編制管理科學化、規范化、法制化。”您認為編制的合理化與科學化的關鍵是什么？

徐湘林：機構與編制失控的問題，我們國家1990年代就開始重視了。要對機構和編制實行合理和有效的管理控制，大致需要做以下幾方面：第一，機構和編制管理的科學化、細致化；第二，應該進一步加強機構和編制審批和管理方面的制度化、法治化；第三，在機構和編制的預算和配置方面建立硬約束機制，盡可能性地擠壓國家職能部門和各級地方政府職能部門在機構和編制上的自由裁量權和變通空間。

《21世紀》：到目前為止，國務院已經取消和下放了300多項行政審批等事項，改革成效初步顯現。您怎樣看待取消和下放行政審批事項？

徐湘林：我們國家2000年就開始了清理和取消行政審批事項的全國行動，但隨后又產生過一些反彈。取消和下放政府部門的一部分審批權，觸及了這些部門的權力和利益。一有機會，一些部門還會通過設置新的審批事項，加強本級政府和本級部門的審批權。

在政府職能轉變的改革過程中，取消和下放行政審批事項將是一個經常性的工作，它的目標是使政府與市場的關系更合理，厘清政府與市場的邊界。要防止出現反彈，應該對新的審批事項立項實施嚴格管理和監督，還可以經常向社會和企業征求意見，收集反饋，對那些有不合理，沒必要的審批立項及時進行清理。

《21世紀》：簡政放權的另一方面是鼓勵與培育社會民間組織的發展。您認為，應該怎樣扶持與促進民間組織發展？政府購買社會組織的服務，應該怎樣進行制度化的完善？

徐湘林：扶持社會發展，是建立良性的政府與社會關系的重要部分，政府鼓勵與扶持社會發展，鼓勵各種社會組織發展，是改革與社會發展的必然結果，因為，隨著各種管理事務的增多，政府無法對社會上各種事情進行事無巨細的處理和應對，而且，這樣做也不經濟，因此，鼓勵一些社會中間組織成長起來，提供某些社會服務，然后由政府進行購買，是一種可行的做法。尤其是在基層，未來可以考慮加強社區和街道的作用，因為許多社會事務和具體管理工作是非常細化零碎的，比如流動人口統計，政府直接提供服務和實施管理比較困難。這些社會管理方面的事務，政府完全可以采取購買社會組織的服務來完成。

同時，扶持社會發展里面，也存在一個困境，那就是在轉型過程中，隨著社會矛盾的增多以及利益多元化，一些社會組織的可靠性問題，有時會引發政府部門的擔憂。不過，這個困境完全可以通過完善各種相關立法與制度來解決。一方面鼓勵各種社會自組織的發展，鼓勵他們提供各種可供政府采購的服務，放寬管制，激勵社會自組織的動能，為社會解決更多的問題。另一方面，建立與健全與社會管理相關的各種法律，將社會組織及其行為納入法律范疇，可以蓬勃發展，但是一旦違規便可通過法律來約束。

最終，政府與社會建立良好的關系，需要社會的不斷發展，社會組織在其中作用很大，通過他們的良性化發展，政府與社會可實現很好的協同治理。（編輯劉曉忠）