以“政社分開”釋放社會組織活力

2013年11月19日 02:27
來源：21世紀經濟報道作者：劉波

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“社會組織”已成為解讀本屆三中全會所不可繞過的關鍵詞，無論是更新國家治理方式、提高政府公共服務質量、完善社會保障體系還是文化體制改革，都需要以一個充滿活力的社會組織體系作為基石。“小政府、大社會”的愿景備受期待，在三中全會精神的感召之下，中國的社會組織是否能迎來一個新的春天，民間社會組織作為初生事物依然遭遇阻礙、困擾重重。挑戰如何應對？愿景如何實現？就這些問題，清華大學公共管理學院創新與社會責任研究中心主任鄧國勝教授接受了本報記者的專訪。

《21世紀》：十八屆三中全會提議實現國家治理體系和治理能力的現代化，你是如何解讀這個提法的？這意味著我們的社會治理方式應該有哪些變化？

鄧國勝：所謂治理，核心是“黨委領導，政府負責，社會協同，公眾參與”。以前我們的傳統模式更多關注黨委領導、政府負責，而社會協同和公眾參與相對不是那么充分。國家治理的關鍵之一就是強調協商與參與，社會組織和公眾能夠參與決策、執行與監督的過程。社會協同、公眾參與有助于整合社會資源，更有效解決社會問題。這次全會通過的《決定》一個新的提法就是要創新社會治理，這和國家治理也有同樣的意涵，即激發社會活力，讓社會組織、公眾參與到社會管理之中。我們現在講完善國家治理，“參與”是一個非常重要的概念。

第二個概念就是強調“透明”，例如國家政務公開、財政預算、環境影響評價等信息的透明，即整個政策的制定、執行和監督的過程不僅要讓老百姓參與，還要強調信息的公開透明。

現代治理和傳統治理的另一個差別就是非常強調“問責”與“績效”。治理就是希望通過透明和多中心的參與，使公共服務的質量和效率能得到提高。在傳統管理過程中，很多時候我們可能更多是關注政策目標的達成，至于實現目標的成本，我們關注得不夠，常常不計行政成本。而現代國家治理一個很重要的特征之一就是更加高效和提高公共服務質量，使稀缺的行政資源能得到更有效的配置，這些才是國家治理最根本的要素。

《21世紀》：三中全會公報還提到要加強預防和化解社會矛盾的機制，在你看來，激活社會組織的活力和實現這一目標之間有何關系？

鄧國勝：這次全會特別強調創新社會治理體制，它包括幾個層面。首先就是治理主體的變化。傳統的說法是創新“社會管理”體制，現在改創新“社會治理”體制，一字之差，但意涵卻非常不一樣，“治理”更多強調社會活力和社會組織的參與。“管理”給人的感覺更多是自上而下的政府管理社會，而“治理”的概念則意味著除政府外，治理主體還包括自治性組織、社會組織，它們共同參與治理過程，如村民自治、居委會自治，讓社會自己解決自己的東西，即自我管理、自我服務。

除了主體不一樣外，“治理”在內容和方法方面也有很多特點，包括社會組織在化解社會沖突和危機中的作用。而要激發社會活力，發揮社會的作用，最重要的一點就是像全會決定提出的，要實行“政社分開”。

中國也有為數不少的社會組織，但很多是政府辦的社會組織，“政社不分”。一些官辦社會組織其實與政府部門就是一套人馬兩塊牌子，對外說是社會組織，對內就是政府的一個科室。由于它們在體制內，普遍缺乏發展的動力與活力，甚至“做一天和尚撞一天鐘”。我們知道政府的資源也是稀缺的，政府的財力與能力也是有限的，在有限的情況下要滿足老百姓日益多元化的更高需求，政府必然會疲于奔命。

其原因在于，隨著社會經濟發展，老百姓的訴求日益多元化。但老百姓是分散的，傳統的方式是通過單位來表達利益訴求，但如今單位功能越來越弱化，那有訴求該找誰？在老百姓原子化的情況下，要了解單個個體的不同訴求，行政管理成本就很高，官辦社會組織又沒活力，如果存在很活躍的、有效的社會組織，就能很好表達群眾訴求，從而防范風險。在沒有社會組織表達訴求的情況下，我們甚至都不知道問題和風險在哪里，突然有一天就爆發了，而無法有效防范。

有時候老百姓之所以和地方政府發生沖突或對抗，就是因為沒有利益表達渠道，但如果日常就有些“疏氣孔”，就能大大化解矛盾。激發社會組織活力肯定是一種防范社會風險的重要機制，組織化能促進理性表達。除了預防之外，社會組織還可直接解決問題，滿足群眾需求。

《21世紀》：你如何看待我國社會組織的發展現狀，它們的實力如何？

鄧國勝：中國社會組織近年來發展得較快，在民政部門登記注冊的社會組織現在已有50萬家左右，而1988年剛開始社會組織登記和統計時只有5000多家，這20多年來數量翻了一百倍。從規模上看，據最新統計，到2012年底，中國年募款超過一億元的基金會大約是47家，還有個別幾家超過10億，籌款規模的擴大意味著組織能力的提升。所以總體來說，社會組織數量、質量都有很大提升。但是和西方發達國家還是沒法比。我國登記注冊的社會組織有約50萬，而美國有160多萬，而我國人口是美國的好幾倍。美國的許多基金會，如比爾?蓋茨基金會等，其規模都是幾百億美元，美國每年社會捐贈總額大約3000億美元。所以我們仍有很大差距。

《21世紀》：我國的社會組織在發展過程中遇到了哪些主要問題？

鄧國勝：我國社會組織目前存在的問題，首先就是法律法規還不是很健全，現在還實行的是1998年的《社團登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》。暫行了15年了！我們現在的情況和15年前已有很大不同，但法律法規還很滯后，這制約了社會組織的發展，導致很多社會組織無法登記注冊。這次全會決定四類社會組織直接登記，我們的法律法規還要盡快完善，將這一決定落實。

面臨的第二個問題是“政社不分”。這次文件寫得特別明確，“限期實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤”，非常振奮人心。上世紀90年代初中國就提出行業協會、商會實現“三自”——人員自聘、財務自主、活動自定，實現“小政府、大社會”，但一直沒有得到貫徹落實。這次規定要“限期實現”，就是要求不能再拖了。“政社不分”導致很多問題，大量官辦社會組織沒有活力，功能非常有限，問題很多，這個弊端大家都很清楚。改革開放之前計劃經濟的問題就是“政企不分”，后來發展民營經濟才釋放出了很大能量，社會組織也是如此，“政社分開”后社會活力才會出來。

第三個問題是政策層面的局限，如在社會組織工作的人員的社會保障、職稱、戶口等問題，這些限制使社會組織難以吸引到一流人才。這次全會也提議要加大對社會組織的培育和發展。總之，這次決議在很多方面都提到社會組織，如加快政府職能轉變，通過合同委托方式向社會組織購買服務等等，相信對中國社會組織的發展會有很大推動作用。

《21世紀》：本次全會前中央就強調要發展政府向社會組織購買公共服務，不過也有人擔心，就像你說的那些官辦社會組織介入其中，會引發很多問題，你怎么看？

鄧國勝：我國社會組織發展歷史還不是很長，總體而言實力弱、公信力不足，這是客觀事實，但我們不能因此就不去購買社會組織服務，因為激發社會活力是我們未來的方向。不過現在有一個新問題，就是很多政府部門自己成立社會組織，為的是承接政府購買服務，這是一個值得警惕的現象，這反而會導致資金利用效率低，甚至尋租、腐敗。購買社會組織服務肯定是未來方向之一，但如何去改善購買服務的體制機制，是需要重點研究解決的問題，要實現既購買了服務，又達到原定目標，即獲得更有效率的高質量服務。也許這在短期內還不好實現，但長遠看這是個方向，最重要的是要把規范建立起來。現在必須完善規章制度，建立公開透明的招投標機制，以及問責與績效評估機制，對社會公示，購買公共服務的最終效果如何，也要對社會有個交代。

政府購買社會組織服務的本來目的是引入競爭機制，提高效率，但現在有些地方的政府或個別官員因為政府采購的錢多，自己或者讓親朋好友成立一個社會組織，再由這個組織去應標，其實這個社會組織還是政府控制的，無異于把錢從左口袋拿到右口袋，所以這是防范的，一定要加強監管，增強透明度。（編輯劉曉忠）