土地謀變道路維艱

2013年11月19日 02:35
來源：21世紀經濟報道作者：孫春芳

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十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下稱“《決定》”）在土地制度和三農問題上提出一些革命性的舉措，如農業經營方式和土地流轉的改革，以及建設城鄉統一的建設用地市場。

不過由于決定提出的是遠期的目標，如何破除改革目標和現實狀況之間的阻力，研究出可操作、能實施的具體措施，成為當務之急。

“建立城鄉統一的建設用地市場是這次三中全會定下的一個目標，既然是目標，就不是一朝一夕就能完成的。”中國人民大學農村與農業發展學院副院長鄭風田稱，實際上，十七屆三中全會時已經提出“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”，5年過去，也僅僅是一些地方在這方面進行了小范圍的摸索和嘗試，其中包括天津的宅基地換房、成都溫江的土地流轉、重慶的地票制度等。

“土地制度改革，牽涉到法律、制度、中央地方之間的利益沖突等等問題，雖然目標已經設定，但解決起來將會十分棘手和困難。”鄭風田稱。

土地流轉存諸多問題

國務院研究中心的一份《中國農村土地問題調研》報告（下稱報告）顯示，目前我國農村地區的土地現狀與十八屆三中全會（下稱全會）設定的土地改革目標之間尚存在著諸多差距，其中包括土地承包權的流轉、集體建設用地的交易、宅基地的流轉交易、征地制度的改革等。

報告指出，多數被調查的村莊有出租土地現象，比率達到70%以上，其中東部地區流轉率較高，中、西部較低，土地流轉以村內流轉為主，流轉到村外的較少。將土地流轉給本村村民的利率，中西部比東部要高，同時，租金方面，也是東部發達地區高于中西部，而大城市郊區農地的流轉租金最高。

國研中心一位專家指出，目前土地流轉中出現的問題是農地流轉沒有培育出一個規范的交易市場，導致私人之間的交易無法進行，通常的方式是政府通過行政命令手段，通過搞運動的方式去推行土地規模經營的發展。

鄭風田則稱，一些企業往往打著土地流轉的名義，在農村大規模圈地，而最終目的往往是“醉翁之意不在酒”，實際上農民沒有從中得到好處。

“因此承包地使用權流轉時應該嚴格限定農業用途，流轉過程要盡量市場化，但流轉目的要嚴格管控。政府的職能也要隨之轉變，不是越界去自己推動土地流轉，而是落在健全土地法規、界定土地產權和制定土地流轉規則上。”鄭風田表示。

上述國研中心專家稱，此次《決定》在土地改革方面的另一個亮點是明確了土地承包權可以抵押和擔保，這對搞活流轉市場至關重要，但是也要防止抵押物無法贖回的風險。實際上，在活躍土地抵押市場的同時，也需要對農民缺乏經驗或者經濟波動造成貸款者失去所抵押的土地等風險予以保護。

該專家提出一些具體建議：指定具體的有農業借貸經驗的金融機構從事抵押貸款；只允許生產性投資抵押貸款；只允許將非生活保障性耕地納入抵押；豁免某些農地被取消抵押品贖回權；允許貸款人在抵押物凍結之前有一個合理的寬限期等。

征地制度待破局

《決定》指出要：“縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。”

國研中心的上述報告揭示了目前征地制度的眾多弊端。

一是土地農轉非速度太快，土地征占規模過大，失地農民群體越來越多。近些年來，中國非農建設占用耕地每年達250萬到300萬畝，這意味著每年有250萬到300萬農民失地（按人均耕地1畝推算），如果加上那些違法占用的耕地，則每年新增建設用地和失地農民的數量將更多。

二是對政府的征地行為缺少必要的約束，公益性征地范圍過寬。這一點是由法律的不明確和相互矛盾造成的。一方面，憲法和土地管理法規定國家出于公共利益需要，可以征地，但未對公共利益作出明確界定，另一方面，土地管理法又規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，也就是說，使用該土地必須啟動征地程序。

此外，征地制度還存在補償過低、無法保障失地農民就業和社保，以及補償收益在村集體手中截留現象也很嚴重、農民財產權利得不到保障等諸多問題。

中國社科院農發所研究員黨國英認為，征地制度必須變革，否則所謂落實農民的財產權利，建立城鄉統一的建設用地市場都將是空談。

國研中心專家建議，由于公益用地的界定涉及到修改憲法相關條款的問題，茲事體大，因此首先應該修改土地管理法相關條款，只要符合土地利用規劃和用途管制，土地的最終使用者可以直接從集體手中獲得使用權，這樣，該受讓者可以直接跟集體和農民進行土地補償和拆遷安置補貼協商。這一方面縮小了征地范圍，同時也減小了交易成本，提高了市場效率。

該專家稱，當然，最終的目的是要從源頭上縮小征地范圍，也就是用列清單的方式將“公益用地”做明確的界定，凡是不在這個清單之內的用地，都不能征用，只能通過用地者跟土地使用權所有者進行協商來進行。

全國人大農委委員張曉山表示，上述改革的路徑如果不改變政府作為土地一級市場壟斷者地位的現狀的話，恐怕也難以推動。

而政府之所以熱衷于賣地，除了本身的路徑依賴之外，也有一方面是因為現行的分稅制導致地方的稅源減少，而大量的公共服務和基建任務卻需要地方有一定的財力才能包辦。

不過張曉山指出，《決定》已經在擴大地方財權、減小事權上做出了一些明確的表述：中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任；中央可通過安排轉移支付將部分事權支出責任委托地方承擔；對于跨區域且對其他地區影響較大的公共服務，中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任。

同時，《決定》也提出要加快房地產稅立法并適時推進改革，受訪專家認為，房地產稅如果真正得到推行，將會給地方增加一個穩定和持續的收入來源，減少地方征地的沖動，為土地制度的改革減少一個最大的阻力。（編輯馬娟吳紅纓）