地方財(cái)政國資社保全流通計(jì)劃仍待研究

2013年11月20日 01:40
來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道

人參與條評(píng)論

本報(bào)記者宋江云楊志錦北京報(bào)道

十八屆三中全會(huì)明確提出“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會(huì)保障基金。完善國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提高到百分之三十，更多用于保障和改善民生。”

將國有資本及其收益、公共財(cái)政和社?；鹑呗?lián)通實(shí)現(xiàn)流動(dòng)互補(bǔ)，被外界視為解決國有資本全民共享和財(cái)政社?？沙掷m(xù)性的策略。由于養(yǎng)老金缺口正成為達(dá)摩克利斯之劍。此前德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿表示：“養(yǎng)老金缺口是中國今后財(cái)政壓力和政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的最大來源?！?/p>

原全國社保基金理事長(zhǎng)戴相龍?jiān)岢龀鋵?shí)全國社?；鸬娜龡l路徑，包括完善上市國有企業(yè)股份“轉(zhuǎn)持”10%的制度；或?qū)⒉糠旨卸容^高央企股權(quán)“轉(zhuǎn)持”；以及不低于20%比例的國資委管理企業(yè)利潤(rùn)轉(zhuǎn)繳。

在三中全會(huì)明確上述表述后，財(cái)政、國資、社保三類“公共賬戶”的流動(dòng)體制似已明確。未來“劃轉(zhuǎn)”和“上繳”的形式將會(huì)怎樣？地方多年來編制有關(guān)預(yù)算的現(xiàn)實(shí)情況是否適應(yīng)2020的改革方向，仍需進(jìn)一步深入分析。

國資預(yù)算編制不完整

2013年全國兩會(huì)，已試編三年的社?；痤A(yù)算首次進(jìn)入財(cái)政預(yù)算報(bào)告，使中央財(cái)政終于進(jìn)入全口徑時(shí)代。2012年中央國有資本預(yù)算表列示了按功能分類的各項(xiàng)數(shù)據(jù)，在附注說明中按照經(jīng)濟(jì)分類對(duì)中央國資收支做出闡述。

根據(jù)我國《預(yù)算法》及實(shí)施條例，各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制。一般而言，完整的政府預(yù)算體系包括公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算以及社會(huì)保障基金預(yù)算。

但地方國資預(yù)算編制仍不完整。本報(bào)記者對(duì)2012年地方“兩會(huì)”的采訪顯示，目前大多數(shù)省份及市縣政府提交本級(jí)人大審議的預(yù)算只有公共財(cái)政預(yù)算和政府性基金預(yù)算，進(jìn)入全口徑預(yù)算的只有重慶、安徽等少數(shù)省市。即便是這少數(shù)省市，其編制的國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算仍不詳盡，信息有限。

以安徽省為例，其國有資本經(jīng)營(yíng)收支預(yù)算僅僅是草案，詳細(xì)程度和透明度都有待提高。收入科目只有利潤(rùn)收入27303萬元，其中股利、股息收入21025萬元；支出科目有農(nóng)林水事務(wù)、資源勘探電信等事務(wù)、商業(yè)服務(wù)業(yè)等事務(wù)、其他支出四項(xiàng)功能性科目支出，尚缺經(jīng)濟(jì)分類的項(xiàng)目支出。預(yù)算草案中未顯示有劃撥充實(shí)社?；鸬闹С觥?/p>

財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)劉尚希接受本報(bào)采訪時(shí)表示，現(xiàn)在中央層面納入到國資經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制體系的也只是國資委管理的央企，并不包括外匯儲(chǔ)備、金融資產(chǎn)、郵政、鐵路等部門和行業(yè)的企業(yè)?！罢怯捎趪匈Y產(chǎn)管理體制的不完善，各個(gè)部門各管一塊，所以中央國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算只是中央國有資產(chǎn)的一部分?！彼f。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院院長(zhǎng)蔣洪向本報(bào)記者表示：“國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算只涵蓋了國有企業(yè)上繳的部分，但是90%的國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并未在預(yù)算報(bào)告中體現(xiàn)，預(yù)算詳盡程度和完整性不夠。”

提高誰的上繳比例？

自2007年，國有企業(yè)必須從經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)中提取一定比例收益上繳國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。此后，上繳比例逐漸提高，目前煙草總公司的提取比例為20%，石化、煤炭等資源性企業(yè)、一般競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)、軍工企業(yè)的提取比例分別為15%、10%和5%，中儲(chǔ)糧等政策性企業(yè)免收國有資本收益。

上述企業(yè)上繳的國有資本收益在2012年共形成國有資本經(jīng)營(yíng)收入1495.9億，其中中央國有資本經(jīng)營(yíng)收入為970.68億，占比超過六成。

來自國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，同年國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)2.2萬億。以此計(jì)算，2012年國有企業(yè)上繳的收益可能只占其全部利潤(rùn)的6.79%，比例非常低。

國有資本經(jīng)營(yíng)支出方面，總計(jì)支出1402.08億，其中絕大部分用于國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整的資本性支出及費(fèi)用支出。

“雖然國有資本預(yù)算收入與支出都在預(yù)算報(bào)告中反映，但是還都是在國有企業(yè)的‘盤子’里轉(zhuǎn)，只是從一個(gè)國有企業(yè)轉(zhuǎn)到另外一個(gè)企業(yè)而已，對(duì)社會(huì)公眾的福利提高關(guān)系不大?！笔Y洪說。

數(shù)據(jù)顯示，2012年全國國有資本經(jīng)營(yíng)支出中補(bǔ)充社會(huì)保障基金17.21億，調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算用于社保等民生支出56.31億元，二者占總支出的比重為5.24%，支出中用于社會(huì)公眾福利的比重依然很低。

鑒于此，十八屆三中全會(huì)提出，提高國有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提高到百分之三十，更多用于保障和改善民生。這一比率比上述三個(gè)比率都高出10-25個(gè)百分點(diǎn)。

對(duì)此，劉尚希向本報(bào)記者表示：“文件是一個(gè)框架性的材料，到底是哪一個(gè)比例還需主管部門財(cái)政部做出詳細(xì)界定?！?/p>

顯然，如果提高國有企業(yè)的上繳比例，國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入占國有企業(yè)利潤(rùn)的比例亦能提升。但是，如果不提高國有資本經(jīng)營(yíng)支出中用于改善民生的比例，國民亦無法分享國資企業(yè)的盈利。

“劃撥”就能充實(shí)社保基金？

現(xiàn)行中國半積累式統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老制度下，個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行，未來養(yǎng)老金支付存在巨大資金缺口。而對(duì)于未來資金缺口的測(cè)算也暫未有官方統(tǒng)計(jì)口徑。

2012年，德意志銀行與中國銀行的測(cè)算結(jié)論是目前養(yǎng)老制度不變的情況下，2033年時(shí)中國養(yǎng)老金缺口將達(dá)到68.2萬億元，占當(dāng)年GDP的38.7％，至2050年養(yǎng)老金缺口將達(dá)到當(dāng)年財(cái)政支出的20%以上。

在此背景下，諸多社保專家、官員建議減持國有股權(quán)充實(shí)社?；鹳~戶。十八屆三中全會(huì)也明確提出“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會(huì)保障基金?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君認(rèn)為，方案中的國有資本應(yīng)指國有股權(quán)及其紅利。

19日，中國銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征在《財(cái)經(jīng)》年會(huì)上對(duì)本報(bào)記者表示：“劃撥股權(quán)的方案要比劃撥利潤(rùn)較優(yōu)，因?yàn)閯潛芄蓹?quán)就意味著相對(duì)應(yīng)的利潤(rùn)亦劃入社保基金賬戶中?！?/p>

事實(shí)上，劃撥股權(quán)比劃撥利潤(rùn)積累了更多的資產(chǎn)。截至2012年底，社?；鸸芾淼馁Y產(chǎn)首次超過萬億，達(dá)到1.1萬億。2012年，全國國有資本經(jīng)營(yíng)支出中補(bǔ)充社會(huì)保障基金17.21億元，全部來源于中央國有資本預(yù)算。地方國有資本預(yù)算支出尚未能補(bǔ)充社會(huì)保障基金。

目前，地方國有企業(yè)上市時(shí)方可能劃撥股份進(jìn)入全國社?；?。根據(jù)財(cái)政部四部委2009年頒布的《境內(nèi)證券市場(chǎng)轉(zhuǎn)持部分國有股充實(shí)全國社會(huì)保障基金實(shí)施辦法》規(guī)定：凡在境內(nèi)證券市場(chǎng)首次公開發(fā)行股票并上市的含國有股的股份有限公司，需將首次公開發(fā)行時(shí)實(shí)際發(fā)行股份數(shù)量的10%轉(zhuǎn)由社保基金持有。

地方國資預(yù)算目前只能通過調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算，補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)基金。在2012年調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算用于社保等民生支出的56.31億中，有6.31億來自地方國有資本預(yù)算。

19日，人社部社會(huì)保障研究所所長(zhǎng)金維剛在接受本報(bào)采訪時(shí)說：“三中全會(huì)只是原則性綱領(lǐng)，中央國有資本可以劃轉(zhuǎn)對(duì)應(yīng)到全國社?；穑胤絿匈Y本劃轉(zhuǎn)對(duì)應(yīng)具體政策還在研究?！?/p>

事實(shí)上，隨著基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，地方國有資本劃轉(zhuǎn)到全國社保基金的路徑也較為通暢。

對(duì)于劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會(huì)保障基金，有業(yè)內(nèi)人士建議，國有資產(chǎn)在首次發(fā)行股票時(shí)，應(yīng)將劃撥給社保基金的比例從現(xiàn)行的10%提高至35%。

曹遠(yuǎn)征等國家資產(chǎn)負(fù)債表課題組建議，“從2013年起，如果逐步劃撥80％的國有股份到社保系統(tǒng)，加上退休年齡的提高，將能使我國養(yǎng)老金賬戶累積結(jié)余持續(xù)約30年；到2050年，年度養(yǎng)老金收支也將保持基本平衡?！保ň庉嬕蛮i張凡申劍麗）

打印轉(zhuǎn)發(fā)