長于安：建議啟動《國務院組織法》的修改
專訪清華大學公共管理學院政府研究所所長于安：建議啟動《國務院組織法》的修改
本報記者王爾德
實習記者劉一鳴北京報道
十八屆三中全會《決定》提出優化政府組織結構。其中提出的優化政府機構設置，統籌黨政群機構改革，實施探索“大部制”和“省管縣”等任務均引起關注。外界也更加管制決策效率和權力制衡之間的平衡，其中許多提法有待立法層面突破。
改革開放以來，我國中央政府已經進行七次機構改革。而作為國務院構成依據的基本法，《國務院組織法》自1982 年12 月10 日由第五屆全國人民代表大會第五次會議通過施行后，至今已經過去31年，卻從未修改過，仍然保持著最初11條不到900字的簡約篇幅，這被法學家稱為世界法制史的一個奇跡。
在今年3月10日，時任國務委員兼國務院秘書長的馬凱在第十二屆全國人大一次會議上作《關于國務院機構改革和職能轉變方案的說明》時，強調要加強國務院改革方案的組織實施，并抓緊完善有關組織立法。
這一表態被外界理解為新一屆政府試圖將國務院機構改革納入法制化的軌道，并期待《國務院組織法》和相關法規的修改能及時跟上。但從10月30日發布的第十二屆全國人大的立法規劃來看，《國務院組織法》并未納入該屆人大的立法規劃。
“這部法律已經運行了31年，而現在的形勢與該法制定之初的1982年相比發生了一些變化，其中的一些變化可能是通過其他一些法律體現出來，但是《國務院組織法》本身就被替代、被延伸、被休眠或者被邊緣化了。” 清華大學公共管理學院政府研究所所長于安對本報分析。
于安進一步指出，該法運行過程中出現的一些制度性問題，比如部門之間的沖突，國務院與國務院組成部門之間的相互關系，國務院與地方政府的關系，以及總理負責制與國務院會議之間的關系，這些關鍵的制度性問題需要通過在《國務院組織法》上予以明確，因此建議及時啟動《國務院組織法》的修改。
“部分處于睡眠狀態”
《21世紀》：根據第十二屆全國人大的立法規劃，其中有《人民法院組織法》和《人民檢察院法》的修改，但并沒有學界呼吁很久的《國務院組織法》的修改。為什么？
于安：作為國家最高行政機關的國務院，與最高法院、最高檢察院的工作有很大區別。
最高法院和最高檢察院的工作會涉及特定案件的處理，與案件當事人發生直接的關系。國務院的情況不是這樣，大多數涉及具體當事人的行政事務由下級行政機關直接處理了，進入國務院議程的情況非常少。所以《國務院組織法》 被違反被突破以后，極少會影響到具體行政事務中當事人的法律權利。國務院組織法更多涉及中央政府與地方政府的關系，它的實施更多的是由法制監督來實現，而不是通過普通法律訴訟。對于國家機關之間的職務關系，我們還是主要依靠內部協調的方式解決，而不習慣使用法律爭議的處理機制。因此，《國務院組織法》長期不改，實際上說明這部法律本身可能就沒有發揮應有作用，這就是它三十多年未改但是并不影響工作的原因。
如果這部法律的應用性很強，不及時修改就要影響到機關工作的運行或者權力的行使，那也早就改了。事實上，這部法在很大程度上已經處于睡眠狀態，即違反或者不執行也不會啟動法律追究程序。對它的違反，受到侵犯的是國家利益和公共利益，對于這些抽象公共利益的保護，相關國家機關更愿意使用內部協調的辦法。
即便是修訂完了，它的作用也不一定很大。出于行政效率的考慮和現行制度的允許，用一紙行政文件能夠解決的問題，為什么一定要通過繁瑣的法律途徑處理呢？所以問題最終還是歸因于以法律本身的調整作用有限，歸因到依法行政尚沒有達到應有狀態。
《21世紀》：國務院據此法制定過行政法規，例如《國務院行政機構設置和編制管理條例》，并且可能還存在行政法規與《國務院組織法》不完全一致的問題。如何解釋這種現象呢？
于安：由于國務院組織法在組織法中的地位，制定相關行政法規就必須引用它。但是引用它并不等于符合它，更不等于執行它。下位法借上位法粉飾自己并借此兜售私貨的情形也難以避免。這是法律實施范疇的問題。保證法律正確事實的基本制度，就是對下位法與上位法一致性的審查和監督制度。由于缺乏充分的程序保障，這種制度在我國不大使用。
《21世紀》：從當年的立法背景材料來看，《國務院組織法》是由全國人大制定，國務院提出的立法議案，全國人大對于國務院提交的草案基本上沒有改。
于安：盡管如此，但立法的決策權在全國人大手上。首先，如果這部法律能被列入人大的修法計劃的話，可以重新確立起草單位，也不一定由國務院來起草。第二，它的修訂，應該把國務院組織本身出現的相關問題上升到法律層面來作出規定。國務院組織法施行31年，現在的情形與該法制定之初的1982年相比已經發生了很大的變化。
其中出現的一些變化可能是通過其他法律體現出來，那么《國務院組織法》本身就有可能被邊緣化了。例如中央部門制定規章的權力，2000年發布的《立法法》提出“國務院的直屬機構有制定規章的權力”，但是《國務院組織法》仍然保留原來“國務院的組成部門”的規定。這里面可能會有一個法律的協調問題，可以一并來處理的。更為重要的是，該法運行過程中出現的一些制度性問題，需要通過在《國務院組織法》中予以明確，因此建議及時啟動《國務院組織法》的修改。
用法律手段取代行政協調
《21世紀》：那么，您認為《國務院組織法》運行過程中出現了哪些制度性問題？
于安：例如部門之間的權限沖突問題。我們前兩屆政府機構改革，都是圍繞大部門體制展開的。提出大部門體制的一個重要原因就是部門之間的權限沖突比較多，嚴重影響了政府職能的正常發揮。這是《國務院組織法》發布以后出現的一個重要情況。怎么來協調各部門之間權限沖突？我們現在傾向于在組織上進行合并并組成新的“大部門”，這在一定程度上可能會解決問題。但是各部門行政管理分工的內在需求是不能消除的。也就是說部門劃分總是需要的，否則國務院就只有頭腦沒有手腳了。
只要有分工，就一定會有沖突。既然這是一個規律性現象，那么就有理由把它寫到法律里面去，作為處理這些關系的準則和程序。這是《國務院組織法》里缺得最明顯的一個部分。。
《憲法》第89條規定國務院有權力“規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分。那么劃分的原則是什么？程序是什么？這就應該在《國務院組織法》里作出規定。
對于采用法律手段解決這些問題，我們還大不習慣，更希望由主管領導出面協調解決。總是找領導再來協調，這忽視乃至放棄了制度建設。
《21世紀》：除了解決國務院部門之間的關系之外，還應該考慮國務院的組成部門與國務院之間的相互關系問題。
于安：本來它們是一個上下級的關系，是一個大腦與四肢的關系問題。但是如果法律直接規定相關部門的權限，使這些部門的權力直接來自法律，這會使國務院的角色非常難以確定。這也是造成部門之間權限沖突政府協調困難的原因之一。形成這種局面的原因之一，是由于一些法律的起草過程中相關主管部門的作用太大了。
國務院與部門之間的關系不順，在具體工作的運行中也有體現，需要在法律上作出進一步的規定。這主要是指《國務院組織法》第十條的問題。該條規定，部委工作中的方針、政策、計劃和重大行政措施，應當向國務院請示報告，由國務院決定。怎么區分哪些是重大的，哪些是不重大的行政措施？如果出現了跟國務院意志不一樣的情況應該怎么辦？對此第十條應該說得更清楚。如果原來有更清楚的規定，那么藥監局原局長鄭筱萸的錯誤就不至于給國家造成那么大的損失，甚至在一定程度上可以避免一些錯誤。
《21世紀》：在討論國務院與其組成部門的相互關系時，尤其是您提到的鄭筱萸案，我們是不是要強調國務院對組成部門監督權力？
于安：是的。解決部門之間的沖突構成了近十多年來行政機構改革的主題，這說明部門之間不協調的情況是嚴重的。除了有設置的問題，也有執行中的權限沖突。解決這種問題有兩個辦法，一個是個案性的找領導來協調，再一個就是制度建設。
《21世紀》：在《國務院組織法》的修訂上，在明確國務院的職責時，也要妥善處理中央與地方的關系問題。
于安： 在處理中央地方關系的沖突上，就涉及到《憲法》第89條關于國務院“有權改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令”的規定。現在難以找到這樣的實際案例，并不等于不存在理應被改變或者撤消的不適當的決定和命令。實際上可能沒有發現或者發現了也不處理，或者使用法律以外的方式處理。如果實行依法行政的話，就應當更多采用法律的方式來處理這種事情。這就需要在國務院組織法這樣的法律里面，將相關的原則和程序寫清楚。
決策機制需要法律明確
《21世紀》：前面我們談到的都是涉及國務院的具體運行的問題，國務院組成部分之間的相互關系、國務院與組成部門之間的關系，國務院與地方政府之間的關系，除了這些，更重要的就是涉及到國務院的決策程序問題。
于安： 根據現有決策程序，主要有行政首長負責制和會議制兩種制度。有些事情直接由總理或者相關副總理和國務委員個人決定，他的意見就是國務院的意見。但是國務院組織法第4條規定，“國務院工作中的重大問題，必須經國務院常務會議或者國務院全體會議討論決定”。問題是如何確定問題的“重大”性。經過這些年的實踐，應當有了一些經驗和案例，有條件在國務院組織法中對此作出一些界定，而不適宜繼續完全隨機確定。
同樣，各個部委的會議與行政首長之間的關系，也應當通過修改《國務院組織法》，把界限和程序寫得更清楚。如果是集體參與決策，那就涉及參與型的集體決策程序問題，有一個多數和少數的關系問題，對此應該有一個明文的規定。（編輯衣鵬張凡申劍麗）
[責任編輯：li_yuan]
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