專家：房產稅法出臺前我國不可能全面征收房地產稅

2013年11月20日 07:21
來源：法治周末 作者：陳磊 王佳茹

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11月15日晚上7時許，新華社受權全文發布《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)。

中國財稅法學研究會會長、北京大學法學院教授劉劍文，在第一時間捕捉到了其中關于房地產稅改革的信號。

“第18條中提出‘加快房地產稅立法并適時推進改革’，第27條中提出‘落實稅收法定原則’，兩者結合起來給社會傳遞的清晰信號是：稅制改革要法治先行。”劉劍文教授告訴法治周末記者。

這是中央首次提出對房地產稅進行立法。劉劍文教授認為，根據《決定》的表述可以推斷，在房產稅法出臺之前，我國不可能全面推開征收房地產稅，但依法定程序可以增加試點城市的數量。

立法有了路線圖

11月15日當晚，中國人民大學公共管理學院教授崔軍也看到《決定》全文發布的消息，并在手機上查看了全文。

“加快房地產稅立法并適時推進改革”的提法，恰恰符合崔軍教授對房產稅改革步伐的判斷：不應該急于在全國推開征收房產稅。

崔軍教授向法治周末記者表示，如果要全面推開征收房產稅，必須以房地產稅法作為指導，但此前怎么試點都不為過。

中央財經大學財經研究院院長王雍君教授在接受法治周末記者采訪時表示，自1986年國務院頒布房產稅暫行條例以來，房產稅的征收至今沒有全國人大及其常委會制定的法律加以保障，因此，上述表述中“加快立法”才是關鍵信號。

事實上，中央文件從提出“房地產稅改革”到“加快房地產稅立法”已歷時3年。

2010年10月27日，新華社受權發布《中共中央關于制定國民經濟和社會發展的第十二個五年規劃的建議》，建議在推進財稅體制改革中提到了“研究推進房地產稅改革”。這一表述隨之出現在幾個月后公布的《國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》中。

在此之前，國務院在批轉國家發改委《關于2010年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》時，提出的仍是“逐步推進房產稅改革”。

劉劍文教授解釋說，房地產稅是一個體系，針對土地、房屋等不動產征收，包含房產稅、城市土地使用稅、土地增值稅和耕地占用稅4個稅種，主體稅種是房產稅。

他指出，根據今年10月30日公布的《十二屆全國人大常委會立法規劃》，制定單行稅法被列入立法規劃，其中應該包括制定房地產稅法。因與民眾有著切身利益并為社會廣泛關注，加快房地產稅立法，有助于推進其他稅種改革，完善稅制。

王雍君院長認為，在法治社會里，政府的財政征課均須以法律為約束和引導，“何況房地產稅”。但在稅制法典化方面，我國目前進展相當有限，絕大多數稅種尚未法典化。因此，中央此次提出加快房地產稅立法，顯然是回應了公眾對房產稅開征的合法性、公平性的訴求。

他表示，立法須澄清的問題包括：房地產稅的目的和意圖究竟如何？獲取收入還是促進房地產市場的健康成長？如何定位其性質？不同答案將產生截然不同的立法。

中國社科院一名稅法學者對此表示贊同：“房地產稅到底是用來干嘛的？如果把房地產稅作為地方政府的主體稅種，到底要征收多大規模？不清楚這些問題，無法設計稅制。”

該學者表示，目前還沒有一個達成共識并能夠放在桌面上討論的房地產稅制方案。

劉劍文教授認為，無論如何，房地產稅立法有了路線圖，要根據十八屆三中全會的要求，加快立法進程，維護納稅人的權益。

改革目的存分歧

中央提出對房地產稅進行立法之前的3年中，作為房地產稅體系中的主體稅種，房產稅改革高調進行。

前述稅法學者告訴法治周末記者：“我國當前的房產稅改革包括兩方面，對已納入房產稅征收范圍的房產由現行的按原值或租金收入征稅改為按評估值征稅；將房產稅征收范圍擴大到居民個人所有非營業用房產。”

前者即為我國一直在征收的房產稅。根據房產稅暫行條例，我國一直對城市中的經營性房產征收房產稅，房產稅依照房產余值計算繳納。房產出租的，以房產租金收入為房產稅的計稅依據。2012年，全國房產稅和城鎮土地使用稅實現收入2900余億元。

后者即為當前社會各界普遍關注的房產稅改革，啟動于2011年。當年1月底，國務院召開常務會議，同意在部分城市進行對個人住房征收房產稅改革試點，具體征收辦法由試點省(自治區、直轄市)人民政府從實際出發制定。

隨后，重慶市和上海市公布房產稅試點方案。

劉劍文教授指出，當時的背景是房價居高不下，期待通過征收房產稅調控房價。

前述稅法學者向法治周末記者表示，根據房產稅暫行條例，我國一直對個人所有非營業用的房產“免納房產稅”。重慶市和上海市的試點突破了上述規定，將房產稅征收范圍擴大到居民個人所有非營業用房產。

劉劍文教授指出，上海、重慶兩地試點改革兩年間，效果“不太明顯”。

其原因在于，兩地由于除獨棟商品住宅外基本不涉及存量房產和第一套住房，且規定了較大的免征面積，納入試點方案的應稅房產數量較少，稅收收入規模有限。

前述稅法學者認為，之所以存在這些問題，主要原因在于房產稅改革的目標不清晰，刻意回避改革中的難點問題，缺乏頂層設計。由此導致的結果是，大家激烈地討論多少面積免征、怎么免征、怎么聯網房地產信息等，反而背離了房地產稅原本的意義。

劉劍文教授發現，房產稅改革實踐暴露了更深層次的問題，地方試點房產稅的目標是希望調控房價，但從現在的情況看，可能在某種意義上講，目標還是解決地方財政不足。

崔軍教授告訴法治周末記者，房地產稅是一定要擴展到個人自住房屋，但其定位不應該是調控房價，而主要是完善財稅體制，給地方政府一個主體稅種。

他建議，考慮到房產稅和城鎮土地使用稅曾同出一源、征收方式相似等情況，未來的改革中，應該把房產稅和城鎮土地使用稅合并，改稱房地產稅。

但王雍君院長認為，房地產稅立法之關鍵，在于充分融入尊重基本生存權、稅收公平、財產權保護、家庭和諧(避免削弱婚姻)等理念與原則。財政收入原則(政府創收)決不應作為主流原則。

征收范圍之異議

上海、重慶試點方案中回避了居民存量住宅數量龐大、房產取得渠道與性質多樣等困難，同時普遍規定免征面積。

前述稅法學者據此認為，這種改革扭曲了房地產稅，其結果“形同虛設”，不是嚴格意義上的房產稅。

他介紹說，房地產稅是一個古老的稅種，已經有上百年的歷史，本來意義上的房地產稅是基層政府獲取收入的主要來源，針對全部存量房產、按照房產評估值進行征收，僅對特殊人群實行法定豁免征收。

他表示：房地產稅是具有收益稅特征的稅種，有助于建立地方公共服務水平與政府收入之間的有效關聯。“你住在某個區域里，政府為你提供相應的公共服務，你有義務繳納房地產稅。”

據資料顯示，以美國為例，房產稅法由各地方政府制定，征稅對象主要是居民住宅，由地方政府征收，實行“普遍征收”原則，也就是所有的房子“一刀切”，都要繳納房產稅。

美國不同的州，或同一個州不同的城市，甚至是同一個城市的不同學區，房產稅的稅率都可能不一樣。通常新社區的房產稅稅率比成熟社區的高，因為新社區需要大量資金用于當地學校、道路、圖書館等公用基礎設施的建設，而這些建設資金的來源之一就是當地居民繳納的房產稅。

因此，前述稅法學者認為立法需要考慮：房地產稅應該以房屋所有權人或承租人作為房產稅的納稅人，不區分本地戶籍和外地戶籍；對存量房產普遍征稅；以評估值為主要征稅依據；根據預期的收入規模確定免征額和稅率標準，比如完善對中低收入群體和特殊群體的稅收減免措施。

“但這種稅制設計應該以綜合稅費制度改革為前提，還要取消城市建設維護費等性質收費，以房地產稅替代，而不是在原有稅費基礎上再收取房地產稅。”該學者表示。

王雍君院長對房地產稅適用范圍的考慮是主要適用三個環節：貨幣收益(出租)、交易(包括贈予和其他形式的轉讓)、繼承。

他表示：如果在住房持有環節大范圍征收房地產稅，那么，基本的免稅標準應予嚴格保護——無論被評估的納稅價值多高，超標部分的稅率應從低設計。

劉劍文教授認為，考慮到家庭住房基本需求和公眾切身利益，即使下一步對所有的房產征收房地產稅，制度設計必須要考慮合理的扣除面積范圍，讓公眾能夠接受。

所有接受采訪的學者指出，對于免征范圍和特殊群體的照顧并不意味著不征稅，在房屋實現價值(比如轉讓、繼承)時，對稅額一次性予以扣除。

崔軍教授認為，房地產稅需要納稅人自行申報，可以在這個環節上設計制約機制，如果納稅人沒有履行納稅義務，可以限制過戶。“但此前應在程序上充分告知納稅人”。

劉劍文教授指出，推動房地產稅立法，使立法過程成為形成社會共識的過程，這個過程可能是半年、一年、兩年甚至更長，一旦立法機關通過立法程序表決通過房地產稅法，就視為代表民眾的意見，有利于執行。

崔軍教授認為，房地產稅法不應該急著推出，可以在現行房產稅暫行條例框架下，允許有條件的地方充分試點，對征稅體制、稅制設計、房地產評估制度、信息平臺制度、征稅程序、救濟程序等進行探索，等探索成熟時再以法律的形式穩定下來。

其他相配套的諸多制度也需要跟進，包括房地產登記制度、公示制度，糾紛和沖突的仲裁機制等。崔軍說。

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