夜話二：重構土地利益分配體系(實錄)

2013年11月20日 13:16
來源：鳳凰財經

人參與條評論

會議時間：2013年11月19日（晚上）

會議地點：中國大飯店

會議主題：重構土地利益分配體系

會議內容：

靳麗萍：首先感謝各位來賓來關注我們夜話二，重構土地利益分配體系，請各位嘉賓盡量將手機調成振動或靜音模式，我們的會議馬上開始。謝謝！

那我們今天晚上的煮酒夜話就開始，我介紹一下我們今天到場的嘉賓，華生老師是我們非常熟悉著名的經濟學家，他在上世紀重要的改革決策中發揮了重要影響，提出了價格雙軌制等等，現在擔任東南大學經濟管理學院的院長，旁邊這位是中國土地學會副理事長黃小虎，中華全國律師協會副會長、國浩律師事務所首席執行合伙人呂紅兵，中國人民大學經濟學院教授陶然，北京大學深圳研究生院副院長李貴才先生，我是《財經》雜志執行主編靳麗萍，最左邊是朱弢。我們的話題叫做重構土地利益分配體系，我們今年財經是在三中全會結束以后，今年三中全會關于土地的問題也有一些很耐人尋味值得解讀的地方。一個是三中全會提出建立兼顧國家集體個人的土地，第二建立城鄉統一的經營用地市場，請我們每位嘉賓用五分鐘的時間談一下你們怎么理解三中全會提供的這兩點，之后我們準備了問題讓大家互動，最后我們留給我們聽眾朋友一個互動的時間，大家30分鐘的時間，大家有問題可以提出，我們首先請華生老師來先講。

華生：第一個說從決定里面我真沒有注意到這句話，說正確處理三者關系，這種話確實是典型的中國特色的話。就是說要兼顧，你說這個肯定很對這個沒有什么錯。但是我們注意到我們決定最后一章關于建立法治中國，客觀說這不是法治的語言，法治語言是可以操作的。適當處理，給誰多少算是適當？這些話執行的時候很有問題。你看我們最后好的決定，大家回過頭看翻開20年前的決定，發現里面大多數東西拿到今天來基本上一個字不改還可以再用，很大程度這些話的余地太大。我出《城市化轉型和土地陷井》，西方法治國家基本上原則很清楚，它不跟你講三者，多少者，它是很明確，如果我要用你地我要有一個公正補償，法院就可以給你定義它做司法解釋什么是公正補償，美國最高法院的判例，關于公正補償說的非常清楚，你賺錢還是沒賺錢，你買了這塊地賺錢還是沒有賺錢，跟我補償沒有關系，我補償按客觀的市場跟準則去做的。所以我覺得有一個目的和手段的問題，就是你要達到有一個真正公平公正的社會，達到合理處理各方面利益，核心是要有一個好的方法，不然我們永遠說比較空洞的話，誰都可以理解的我們就會老重復這樣的話。

在這個問題上確實土地問題，城市化中國落在最后面，西方發達國家早就完成這個過程，我們今天遇到問題是別人都做過的，看看別人摸索出來用法治的方法來解決問題，我覺得對我們幫助很大。

黃小虎：看了三中全會的決定我有一個比較深的體會，就是市場經濟體制核心是政府和市場的關系。這個從總體上給我們理解一個具體改革的前提和線索，這是我體會比較深的。再一個感觸比較深的就是總書記在說明當中提出要有問題導向。我們所有的都是為了解決問題，那么結合這兩點我想決定里面特別提到要大幅度的減少政府對資源配置的直接干預。我想這個提法就是一個問題導向，它背后是有問題的，正面是這么說，背面一定是存在大量的問題。就這個問題我想我們計劃經濟的時代，政府是所有的經濟活動包括城市建設都是由政府來直接的投資，直接的管理經營。

那么改革開放30年總的趨勢就是政府要減少對經濟的干預，到目前我個人的看法就是直接生產領域和流通領域里政府的干預已經大大的減少。但是在建設領域里的直接干預還是比較大。我們的財政支出當中，經濟建設支出仍然是一個最大的一個挑戰。特別是城市建設基本上是由政府來主持，政府來投資，政府來管理經營，這是我們的現狀。那么我們土地當中的問題其實都是由這引起的，就是一個政府的職能定位的問題，這是我感覺理解土地問題要放到這樣一個大的框架來看待。

呂紅兵：今天我們的話題是重構土地利益分配體系，剛才主持人也講了三中全會里面關于這個話題有非常重要的兩句話。一句話你剛才講建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理的提高個人收益。第二句話剛才也講到了，保障農民公平分享土地增值收益，從這兩句話引申出六個字，一個用了“增值”，我理解沒有交易何來增值，要談流轉，有了增值必然有經濟，談到流轉土地的問題，有市場必有規則，我們要建立一整套的市場規則，這是增值二字給我們的思考。

第二是“權益”，作為一個法律工作者我用權益，沒有權力的利益是沒有保障的，沒有利益的權益是不持續的。所以在整個重構土地利益分配體系我們特別關注權益，因此這里面確權是非常重要的問題。確權的依據是法律又是一個很重要的問題，我想透露一個信息就是從權益角度。

第三個“分享”，在征地招牌掛出讓剛才中涉及到國家、集體、個人利益分配的問題，我們更多要談分享。這次十不屆三中全會提到讓農民參與城市化的過程，賦予農村承包土地權的物權的性質，讓它入市，經營用地入市同權同價，這是集體農民真正分享的過程，我們在更大范圍來思考，不僅是切蛋糕的分配，更多是把蛋糕做大并且分享，我主題是“增值、權益、分享”這里面離不開土地完善和法律的正確實施。

陶然：我們土地這塊沒有市場化，我們中國政府通過征地程序，把農民的土地有強制的，農民只能被迫征收，然后政府出讓土地。中國很多地方是低價出讓工業用地，高價出讓商住用地，放量工業用地，限量商住用地。中國2002年是兩倍左右，現在我們七倍到八倍到十倍，這個導致了我們國家嚴重的房地產泡沫。怎么樣解決這個問題？這需要市場發揮更基礎的作用。你看到兩個地就是因為規劃用地不同，差價到10倍，一定是另外一個太便宜，一個太貴了，一個好的市場機制讓這個價格不要有這么大差異。但是土地又是麻煩的事情，土地轉換有增值，這個增值不完全由農村的所有者創造出來，是整個經濟發展的成果，還有漲價歸公的問題，公我們一般講政府能代表公，歸公以后把錢用在為社會提供公共服務方面這是好事情。我們商住用地漲的價歸了政府，政府把這個錢拿去補貼制造業者。現在扭曲的征地制度和土地出讓制度帶來的結果，我們要形成城鄉統一的建設用地市場，發揮市場的作用，同時在里面把政府行為規范住，讓政府在土地里面獲得增值收益，這些增值收益給用來需要服務的人提供服務，這個用地要有市場還要有政府的合理規范。三中全會給出一個總體的改革方向但是如何實施到城鄉建設用地市場這中間會有非常多的利益集團在阻礙，這個問題也是非常重要的問題，這個問題解決不了或者解決不好，都會導致改革沒辦法進行，或者改革過快導致我們現在房地產市場崩盤，這是我總體的一個評估。

李貴才：我可能跟剛才幾位教授出身不太一樣，我1992年從北大畢業以后再規劃設計院工作，后來在政府土地規劃管理部門工作，再回到北大教書。這回三中全會的決定它的第六部分，關于城鄉一體化體制機制的建設，這句話說的很清楚，它給我最深的啟發是兩件事情，一個是在鎮和小城市戶口完全放開。也就是說只要他們下面農村的人想到鎮和小城市來定居，你這個鎮小城市的政府是沒有理由阻攔的。

第二個我關注到的就是財政性資金建設的項目要引導到農村從事農業等等這些建設。因為我在深圳到現在待了21年了，我的感受很深，就是說鎮和小城市戶口的放開，標志著我們倡導了20年30年所謂的城鄉一體化，只有放開才能這樣做得到，因為所謂的同權同益，同工同酬，在中國戶籍制度怎么改革，如果說沒有戶口別的話都是空的。戶籍制度真正改革就是這個人，我愿意從城市流到農村，成為農村的戶口，我愿意從農村到城市成為城市的戶口，實現這個所謂公平同工同酬才能夠實現，否則都是很難實現。因為深圳我92年去要暫住證，很多人因為沒有暫住證他就鉆鐵絲網偷著進去，然后深圳警察到處抓，有了暫住證跟你沒有戶口這些東西都是不公平的。這回鎮和小城市的戶口開放才真正實現了所謂的城鄉一體的第一步。

關于財政向農業投資的問題，這里面深層含義我的理解是什么？就是說你看現在我們國家從政府到陶然這類的經濟學家都在探討中國農村城鎮化的時候誰也離不開地，都圍著地轉。我們國家真正財政的投資是帶動經濟最大的火車頭主要投在城市。而且我們農村高中畢業生到城里來打工成了城里最低檔的人，在農村他們在這個地方是最好的勞動力，這些高中生走了以后剩下老弱病殘在搞中國的農業現代化，這種情況下如果說財政性的資金能夠到農村來的時候，它就一定能夠拉動企業到這個搞農場什么的，才能夠來。所以引申出這回城鄉一體化什么家庭經濟、農場經濟等等各類東西，實際上一個核心問題就是財政性資金鼓勵合作經濟，要穩固農村最基本的合作。如果往回說一些就是人民公社之前初級社高級社在當代的一個進化，這個時候我真的看見了中國城鄉一體化才能夠把農民從對土地出租當中轉向真的發展產業，我就說這些。

朱弢：非常感謝各位嘉賓老師對于三中全會做出的精彩見解。我們接下來把話題往深了引，關于土地增值收益分配主題有三個部分，國家、集體、個人。我們先看國家，雖然我們國家實行國有土地和集體土地這樣的土地制度，同時也規定土地有償出讓的制度。在實際當中代表國家行使出讓的主體主要是地方政府，這個土地由地方政府具體經營，接下來有了經營以后才會有增值收益，增值收益也是地方政府主要分配的主體，目前大家認為政府經營土地是一個有問題的制度，我想請各位老師解釋一下，或者說分析一下關于怎么樣去改變目前政府經營土地的體制？黃小虎老師是對于這個問題發表了很多見解，先請黃老師分享一下。

黃小虎：我剛才講了我們政府職能因為現在在城市建設里面直接干預仍然很多，你要干預等于資源配置由你主導，資源是什么東西？勞動力、資本、土地這是基本的生產要素。那首先這個地從哪來？因為你城市要發展，城市發展原來地不夠就要占新的地，新的地是誰的？占農民的。錢從哪來？錢是征了農民的地再買，根子在市場和政府的定位，這個問題不解決一切都解決不了。比如說我們現在不改讓誰到那個地方去當那個市長那個書記有別的什么干法，沒有，只能靠土地征農民的地來賣地。我們往往說地方政府如何如何，但是地方政府的官員他的行為由整個制度給他規范下來的，這個不是一個個人的品質的問題，素質高低的問題，而是整個制度本身存在的缺陷問題。

這次我之所以對這個評價比較高，就是明確提出來政府要大幅度減少對資源配置的直接干預，我的理解首先你要從城市的建設領域你直接投資直接經營你要退出來，你這個不退出來占地就退不出來，把這個問題解決再看下面的問題。我們談到的所謂土地增值收益分配的問題，根子就在那個地方，所以導致他為了自己地方的發展，咱們不說他個人有什么為個人的政績為升官不說，就說他為地方的發展，他就也得去那么干。但是你把這個負擔給他減下來了，這個壓力沒有了，因為你整個考核，干部的考核，我們現在制度設計為什么老盯著土地，就是正常財政渠道沒有，這個就涉及到了你要想把這個政府的行為扭轉過來，你除了什么干部制度的考核以外，這些東西以外你還要把它政府財政收入要有一個替代的東西。

這個決定里面我覺得它提到了房地產稅，這跟我們前一階段鼓吹比較多的房產稅可能不大一樣的。這個問題可能沒有展開，恐怕是需要我覺得可以借鑒西方的財產稅也好，不動產稅也好，它和我們這個土地出讓金的差別在哪？都是土地財政，但是我們靠土地出讓金的財政建立在增量土地上，要征農民地增加建設用地，不動產稅、土地財產稅建立在對存量土地的征稅上，不是對房子征稅，對地產征稅，包括一塊土地，包括地上的附著物，這個稅面廣量大，我們國貿這個地方每年也要交稅，你想想這個面多大，但是每一筆的稅源很小，不像你賣房子一賣賣幾個億，由于面小量大解決我們財政支出的問題。建設資金只要把利益關系協調好了，誰投資誰受益就會調動業主還有各種投資主體的積極性。政府你主要是負責規劃，負責監管，也不會像我們今天這么累，我先說到這。

靳麗萍：你剛才說了一個非常重要的差別，就是我們之前熱炒，微信說房產稅要出臺，和房地產稅一字差別但是含義不一樣，如果像黃小虎這么理解，我覺得房地產那屋人該著急了，黃老師說到地方地產發展的困難，為什么公眾對土地財政有負面評價，一些經濟學家為政府這么做做了一個解釋，由于機制原因倒逼出來的行為。就像華生老師說要轉變職能，理清政府和市場的關系，這是老生常談了，從土地角度來說有這樣一個轉換，我們還是愿意談一些路徑的問題，從什么樣具體制度入手，能夠漸進式的轉變到那個局面里去。比如說大家以前學界都已經探討過的，就是關于土地的增值稅，政府本來的來源要通過財稅，為什么不通過土地增值稅？包括你剛才提到在財政體制改革財產稅的概念，要有透明的市債的體系，除了這個之外還有創新性的想法可以考慮，想把路徑的問題提給各位？

黃小虎：土地增值稅從世界各國現在開征的不多，因為什么？因為這個稅種比較容易征的環節在流轉環節，在保有環節你不太好征，不動產稅是三年五年一評估，根據當時的市場價格，經濟看好這個價格會上去，稅源就會高，當然有可能經濟不好的價格會下來，本身是一個變動的。

這是保有環節對土地的增值，在流轉稅里面有一個什么問題，可能跟所得稅有交際，所得稅嚴格來說你發生一筆交易有一個收入那就要征所得稅，這個本身就包含土地增值，所以現在世界各國真正開征土地增值稅并不多，有的國家開征以后效果不好就把它取消了，基本上靠所得稅和房地產稅來解決對增值征稅。我們國家特征下，我昨天看了一篇東西，有人算了一筆帳，我們土地增值稅，房地產稅漏征了好幾十億，確實我們目前情況下把土地增值稅認真征征的話有余地，這基本上是流轉環節的稅。

李貴才：我不是搞經濟學我對稅不稅不太懂，因為我在深圳工作20年，我不太贊成中國現在爭議土地財政，任何一個國家都有土地財政的問題。其實我從來不評價土地財政的好和壞，現在其實三中全會這個決定關于集體建設用地可以入市的問題，它實際解決了代表國家的城市政府低價從農民征用建設用地的問題。我們擔心占農民便宜搞土地財政第一個問題應該今后沒有問題。

第二個問題就是是誰在說土地財政，就是隔壁，就是房地產開發商它最不希望政府把這個地價搞得有多高什么的。我們想一下在一個城市建設用地的結構當中，用于房地產開發的地到底占百分之多少。我這樣說吧，深圳市搞了30年的房地產市場，房地產市場建的所有的住房只占了深圳市全部住房的不足15%。在這種情況下政府的土地財政是好和壞我們還沒有人去在深圳論證，我問過深圳市的有關領導，我說你們現在搞保障性住房，深圳市有80%的住房是你的房地產政策和住房政策之外的房，我們的房地產政策和住房政策是成功還是不成功，但是深圳市這4.9億平方米的住宅，它解決了1800萬人的居住問題。所以我想關于我們土地財政好壞不是重要的，重要是如何優化這個途徑，為什么中國房價這么高？我有一個老是想不通的問題，農村人口都有宅基地有住房，我們城市人口我們宅基地在哪里，如果沒有我們作為國有土地的所有者之一我們的房子呢？為什么我們房價這么高，為什么人人擔心，假如說我們國家規定城市人口每個人擁有10平方米，作為國有土地十分之一的住房你只套建造住房，這一口三口人有30平方米，這樣人人都有保障性住房的時候，你房地產市場房價隨便高，然后國家為什么不征稅？現在探討人人享有合適住房的土地，另外一個房地產市場所謂它的收益如何分配的問題。

其實從老百姓手里拿錢要漲價歸公人人不答應，陶然教授更不答應，但是如果老百姓的住房都有了保障，這個稅該不該征，誰都答應就是隔壁不答應。

靳麗萍：我們聽聽華生老師的意見。

華生：我不知道該說什么？比如說剛才講征稅，征誰的稅？我們房子里面自娛自樂可以。你說給房子普遍征稅，像西方那樣解釋我們城市建設什么政府花錢的問題不可能。是從第三方開始征很多人跳起來反對，說每個房子征稅，這個不可能的事。房地產土地增值稅還征不來，以前基本不征，最后按照銷售額預征1%到3%就了不得了，所以這些話咱們說著沒用。剛才呂院長說建設用地入市問題解決了，我這個不能同意，什么入市，叫做經營性建設用地入市了，經營性建設用地就是原來商業企業用地，這塊可以入市，入什么市？現在一個說法就是可以入商業這個意思對不對？如果是這樣理解的話，我看文件里面又錯了，因為說跟國有土地同益同權同價，城市的國有用地也不能入市，如果城市工業用地都能入市，馬上開發區都蓋房子了，也不行。農村的鄉鎮企業用地變成超國民待遇，可以什么都建，不光是政策是混亂的，我們理解也是混亂的，這些東西沒法執行的，到底哪句話什么意思都搞不清楚。至于李院長講的關于土地財政這件事情我部分的同意他。

就是什么？所謂地方政府拿走的那個錢大頭是用在城市建設上，城市建設地方政府不做也要別人來做，這個錢一定要出，不然一個地方沒法住人。靠稅，我們國家沒法政這個稅，西方國家征稅那是維持稅，房地產錢收來干嗎，是打掃衛生，下水道，學校這個費用，這是維持日常費用不是建城市的。這個意義來說你建城市主要費用肯定是土地上，你建了土地就升值，肯定從這個地方來，中國財政就是因為不透明。從戰后快速發展城市化，我們鄰居像日本、韓國、臺灣都是靠政府征地。然后把成本打在里面，成本價大家都要認，僅僅改在這個地方。不可能說城市發展說市場化讓農民自己建設城市，這個沒有過，沒有成熟例子。實際上這個方面西方不知道比我們要計劃嚴格多少倍。

所謂自己建城這個里面有很多，我現在不具體講這個，實際上在城市建設這一塊，是國家介入最多的一塊，你英國、美國，你自家房子要加一層樓加一個房間，自己有一個兩畝地的花園在里面蓋一個陽光房都不行，連把大門的顏色換個漆都不行，哪些是政府管，哪些是城市管的，人家是做的比較好的。面對問題我們到底想討論什么問題，做什么問題，你想稅收解決城市問題不可能，不具備現實的可能性。農村土地入市到底是怎么入法？現在起碼決定上沒看清楚。就是我剛才說的鄉鎮企業用地到底跟誰同益同權，沒有看明白，這個決定閉口沒談土地財政，不談土地財政你怎么處理這些事情，因為所有的事是聯系在一起的，我們像政府一樣繼續靠土地財政這個而來，其他是說說而已。

靳麗萍：我理解你覺得城市發展主體是政府是不可能改變的現實，以這個為前提條件的對嗎？

華生：二戰以后像高速發展城市化的國家，所有成功例子，說政府不是主導沒有，日本、韓國、臺灣最成功的，另外有城市國家像新加坡那樣，那全是這樣。反過來所謂市場化原則很高的像菲律賓完全是美國模式。當然美國當年跟你不是一個條件，像印尼首都雅加達就是一個二環路，討論20年了二環路還沒有修，有錢人把城市周圍的地圈下來了，成本非常高，老百姓住在貧民窟，我們主張讓成本下鄉，印度都在鄉下，因此地都是大地主的，下鄉也是進貧民窟。你要做你能做的，我們做不來的事情說它沒有意義。

陶然：我對幾位老師的觀點做一個評論，政府利用土地作為杠桿招商引資，然后用商住用地壟斷的方法把這個價格炒上去，然后用銀行的錢搞開發區。這個模式會導致房地產的泡沫，然后商住用地價格過高。到中國各個地方去看包括中國內地的城市都是用這種模式來做，地方政府在20億以上，2008年是5萬億，新的借錢加利滾利可能20萬億，總體看占我國GDP的比例是40%，不是很高，但是這個債務非常依賴于房地產價格，房地產市場崩盤了，所有指標都要亂的。剛才黃老師提到房地產稅，提到市政債，從發達國家經驗來看他們的做法是在比較民主化的體制里面，社會化和制度環境，在美國基本上房地產稅完全用來做周圍的小學，還有其他國家主要用做小學和初中教育的。

在其他國家房產稅用來搞保安，用來搞地方衛生，在中國普遍征房產稅不成熟。兩個原因，我們地方政府沒有給老百姓提供基本應該有的服務，導致我們每一家在小區里面雇私人保安，雇保潔，然后交物業費，我們說政府不用私人雇保安了，我相信大家愿意交這個物業稅。第二如果房價有泡沫，有很多人會很反對。對第二套征房產稅，可能技術上沒有困難。市政債要做必須要有一個非常好的大家都知道你各個地方政府財務狀況，我們各個地方政府財務狀況不清楚，審計署審計了會不會全面的公布，把你資產負債全面公布清楚，才是人家發行市政債的基礎，否則這些都面談。公布清楚要有困難，你公布清楚你會發現很多財政要破產了，我們地方政府對老百姓負責，真正把保安和保潔物業做好，這樣人家才愿意交這個稅，如果沒有這個條件我們找一個替代辦法，讓它不這樣瘋狂的征地，還可以有點錢進行一般的維護建設，這是非常難的任務。我們現在給中國提出改革方案不是告訴你彼岸在哪里，我們告訴你怎么樣走到那個彼岸，我沒有從十八屆三中全會的決定里面看到這條路徑，我覺得這個路徑確實要進一步討論的也不是沒有辦法。

黃小虎：廣東珠三角地區、比如說南海、佛山、東莞它怎么發展起來的？它在很大程度上跟我們現行走了一條不同的路，就是集體建設用地。比如說東莞，東莞那城市70%的地是集體的。南海搞股份合作，股份合作實際上是建廠房出租，這實際上是集體的建設用地進入市場，進入市場以后它發展二三產業，那么這個收益，走了一個富裕的道路，但是也有很多弊端，這個弊端概括起來下一步重點解決問題，恐怕就是農村內部治理結構的問題，這個問題不解決，因為土地增值收益非常大，你在內部分配當中會出現很多問題，這是廣東的例子。

北京我們也有很多搞得好的，因為按我們現在的制度，就是政府搞你農民就得等，等什么？等著政府搞到我這來了，我在被城市化，就是這樣一個路子。那么政府搞就會有很多問題，它是按項目運作的，這個項目運作的話一出現意料不到的情況這個項目無限的拖下去，包括拆遷安置有的一等等十幾年二十幾年的都有。那么這個集體建設用地入市主要在經濟發達地區，特別是大中城市的城鄉結合部。按我們現在制度大多數農民你要等著，等著我被你城市化，我不能主動運用到我土地資產我自主參與到城市化的進程當中來，我這個地方遲早是城市化地區。有沒有成功的？有。拿北京來說有一個鄭格莊（音）、新發地、高碑店、果園、鄭格莊（音），鄭格莊從搞建材起家，然后積累了一些資金形成了很多三角債，三角債討債沒錢，但是都有實物，水泥、磚頭、沙石，這個情況下鄭格莊決定搞自己村莊改造，村莊改造涉及到農民要上樓了，就用這些實物，鋼筋、水泥、建材然后請人來做規劃，把農民原來的宅基地原來是一千多畝，經過規劃實際上用了400畝，分期分批的上樓了，這個也有矛盾但是不是和政府的矛盾，是農村內部的矛盾，集體可以等，你不愿意我就先做別人的，這樣把這個矛盾化解在農村內部了。騰出地搞現代服務業園區，物流園區等等就這樣發展起來，最終它現在一個村每年向國家交的稅收3個億，它還向周邊基礎設施投資3個億，這個投資應該是政府投的，不是自己投的。農民走了一條共同富裕的路，吸引了幾萬外來人口解決了大量就業問題，同時為國家稅收做了貢獻，為國家奧運什么都做了很大的貢獻。

我認為你讓農民運用他的土地資產來進入市場發展二三產業有什么不可以？你看看鄭格莊周邊的村到什么程度，你已經下不去腳了，車都進不去了，為什么？當然這個村要有一個好班子才能，沒有這個好班子，再加上你沒有這個政策，那就是亂建，亂七八糟現在建的越來越亂，所謂小產權房根子是政府不作為。你說它是小產權說它非法，你當然沒有管理辦法，不可能規劃和管理，但是你又撲不滅它，它就自發發展，自發發展肯定是臟亂差違規，滋生了很多陰暗面，這個責任在誰？小產權有這樣那樣的問題，但是根子是政府不作為。

靳麗萍：黃老師說了我理解兩個，第一個鄭格莊的例子盡管是局部不是很大的地方，證明農民自主去發展出哪怕是小城市小城鎮的規模這個是可行的，可以看到實例的，就是農民自主造城這個是有實例的。第二點在造城之后出現的其他問題可以通過法律手段依法去解決，首先你得納入到合法的范圍內來。

華生：在一定意義上鄭格莊是一個典型，離北京首都這么近任何一個村子，讓他們把自己用地變成建設用地，他們都會是一個符號，望京村也不愿意北京政府自我搞，也希望自我城市化，問題是鄭格莊把地搞成建設用地，工業用地流轉了，我們其他地方的地沒有讓，我們全國都這么搞不讓，他是走在前面搶了黃燈，它行了，守法的人叫住了，打擦邊球的富了。深圳是另外一個典型，深圳給當地人的權利拿到其他地方去覺得老得不得了，農民高興死了，說每家可以有四百平米的土地建六層樓四層樓，我們所有農民都發了，現在去深圳看看，深圳小產權房已經蓋到30層了。東莞也是一樣50%變成建設用地，全國都變成建設用地就剩9億畝，中國變什么樣。東莞把自己用地變成建設用地，他們發達了全國農民到那去打工，這次說對小城鎮的人口放開，到東莞去，東莞任何一個人會告訴你讓我們對未來打工仔放開，這是說笑話吧，東莞經常是和打工仔打起來，一個是地主階級一個是外來無產階級。反過來你想我們都學東莞，我想這個全國人民都歡迎，但是不行呀。你到珠三角、長三角所有最需要放開戶籍是什么地方？就是外來農民工打工仔最多的地方。最多是第一大中城市不放開，第二長三角、珠三角當地人更不放開，那我們放開哪？西部戈壁灘上的城放開了，有人去嗎？有就業嗎？我們討論這個問題，如果要正本清源的話，你所有討論問題就是城市化帶來的，沒有城市化，還是9億農民在家種地，土地流轉了吃什么住什么，現在工業化城鎮化有人進城，第一步所有進城住哪，怎么給他們待遇，他們來了住下來了有工作然后再說流轉他們家里的那塊地。

像華西村那樣把他們所有農地搞成建設用地，把周圍十個農村都兼并了搞成建設用地，他們發達了，問題是其他人要種田，規劃管制是讓種田的哪些人他們土地價值流轉到大中城市來，流轉到郊區來。那些地方只能種田，種田一畝地只有一千塊錢的產出，因為你產出不了東西，但是所有土地流到什么地方？就是所謂城市化的地方。流到這個地方當地原住民都歸他們，他們是可以成為億萬富翁，但是中國貧富差距解決了嗎，沒有解決，他們富了，但是另外的成了打工仔。城市技術建設的越好，我們沾光沾得越大，但是這個不是解決的出路。

陶然：適當放開城市郊區集體用地，這件事情你做得好，每個郊區蓋房子的人，是因為鄭格莊能富是因為它膽子大就做了，如果我們這么搞就會變成社會平均利潤率的行業，這樣房價下來了以后，實際上相當于農村流到城市里面的人，有比較低租用房和購租房。你讓郊區農民放開做，就是要容納四五億人，用幾千萬畝地就夠了，只要放開這個房價真的會回來。然后這些人到了城市里面來定居下來，那些農村的人才可以擴大規模，他可以一個人種幾十畝地。這個問題不是說我開放這些郊區的人就富了，大地產商才能拿到地，適當放開不是農民自主開發，把這個地出讓給中小的開發商，這個量供應上去了，房價下來了，農民可以拿出一些差價的地，但不會是暴力。城市郊區5%都賺了，城市交通有5%的農民，它的地可以容納農村來的人了。這個只要放得足夠好就可以變成非暴利行業，農民工也會得到好處。

華生：陶然老師觀點是做得好我也很贊成，95%的農村到5%的郊區，大概是1/10的關系，一個村子原來有一個人安排一千人，有一千人安排一萬人，這樣收益都給他們了，我覺得這個很好，如果可行的話。你們這些人占三畝地好處都給你們自己了。如果一千人負擔了一萬人，把一萬農民工變成城市人解決他們安居的問題，我覺得陶然老師設計一個方案確實很好。

朱弢：最初問題是討論城市的問題，今天討論自然就下鄉了，那我們看看農民的問題，根據法律規定農民對土地享有不完整的財產權利，對于農用地享有承包全，對宅基地有使用權，三中全會提出賦予農民更多的財產權利，什么是更多的財產權利？怎么賦予？這是我們今天需要討論的問題，我覺得可以讓呂紅兵律師，從法律角度對財產權做一個解釋。

呂紅兵：我們先講利益分配，其實農民很大的一個權利就是參與這樣一種增值的利益分配的權利。文件里面談到這樣一句話講合理提高個人收益。那么我覺得合理提高個人收益既有現實的社會穩定基礎，也有充分的法理和法律的依據，因為這是農民最大的財產權利的表現方式。我講一個小崗村，小崗村農民拿著限期交出土地證書，領取提純物證書，他就不去拿這個錢，拿了這個錢以后有沒有人還我，十幾萬錢很快用光，但是用光之后怎么辦？但是沒有一個未來的保障。現在我們經濟學家講土地是財富之母，勞動是財富之父，沒有土地也沒有辦法在土地上勞動，財富從何處而來。進城以后變成城飄，沒有保障，怎么考慮未來農民的發展權？

第二叫小寶村（音），有一個人寫一本書，提到他自己家里面搞一個土地流轉，有一個樹販子，把它村子里面最古老的樹砍伐了賣到城市里，樹代表著一種鄉情，一種根，所以對農民的補償和分配，不僅考慮有形土，有形的地，有形的樹，還要考慮這個背后的鄉情。農民不是一個職業更多是一個身份，有了這個身份就有保障，從小寶村（音）這個例子說明補償是過去，要說明這個生存權。小寶村（音）要保障未來，發展權。農民獲得的分配比例基本上5%，大頭是政府，中頭是開發商，農民是零頭，連小頭都算不上，這種情況發生了大量法律糾紛，涉及到土地、征地的法律糾紛。現在還有一個統計全國維穩60%都是跟征地造成的糾紛有關。保障農民分配的權利具有現實的穩定基礎，這是非常重要的現實問題。不純粹是現實的穩定基礎，還有一個法律法理的依據。我們講按照現在法律規定，農村土地經營全它是一種使用權不是所有權的概念，這是農民最大財產權利的概念。

這個使用權從86年民法通則開始就界定清楚土地使用權，到90年代農業法、擔保法慢慢界定成用于物權。到02年農村土地承包法，到用益物權，界定用地無權可以脫離所有權存在，所有權變化我用益物權必須保障。不是合同權的概念，是用益物權的概念。因此這樣當政府征這個土地的時候，把集體所有權和農民的用益物權所有征收的，不僅要保障集體所有權還要保障農民的用益物權。所以現在這樣一種政策的安排其實是撥亂反正，正本清源這么一個概念，當然在法律上需要進一步的配套措施予以完善才能把這個事情做好。

我們說提高個人收益，十八屆三中全會用了一個合理提高，其實我覺得應該加上依法合理提高，這個不純粹是合理問題，它有法律和法理的基礎。所以我講農村土地承包經營權這是農民最重要財產權的表現方式。

另外還有我們注意文件里面特別談到要保障集體當中農民成員權的權利，我這個農民是集體的成員權，同時推進股份合作，既然我是股份合作我就會擁有這個股份合作這個機構的股權，于是我用益物權權也擁有財產權。另外就是宅基地的用益物權，當然按照土地管法，如果宅基地上的房屋做了出租和轉讓，農民不能重新申請宅基地，這句話什么概念？就是宅基地的流轉從法律角度是受限的。隨著我們三中全會文件這樣一個實施，其實很多法律方面的規定需要進一步的完善，這樣我想從農民的財產權的角度，一開始我講權利，權能這樣更有保障，在確權之后才能實現所謂流轉才能進入市場，這是最基本的問題就是我們剛才講法律的保障。

我們說承包經營權作為用益物權還不是完整的所有權，因為完整的所有權里面最核心就是一個最終的出資。通過流轉實現收益通過流轉實現增值，它是用益物權，跟完整權不同，因為它不是完整權里的出資權。

靳麗萍：農民工的群體非常大，怎么界定農民工，他們應該還算是農民，農民工有沒有依法享有土地增殖收益的權利，我們認為它有的話，它怎么擁有和享有這部分權利？

華生：城市化等于農村人口大量變成城市人口，實際上我們城市人也是最初從農村來的，我們城市化最初的產物，中國之所以有農民工就是我們有戶籍制度，進城當了工人就是城里人，中國最突出的問題，應該說整個問題核心是戶籍制度的改革。土地問題是跟著它來的，因為他到這邊打工那邊離開了，所以土地才會出來，怎么分享這個，就是我剛才說的城市化以后土地價值是重新分配了。你看農業社會的時候，一個社會要平穩公平最主要是均田，大家種的田差不多理想社會就是這樣，中國農民社會小農最理想的狀態就是土地能平均，土地的稅務要少。農業社會而言我們現在農民已經沒有任何問題了，農業社會除非你想當地主，你想把別人搞得更慘，這是農民作為主體最理想的狀態。

現在是土地價值變化了，過去土地差不多肥沃不肥沃差別不大。鄭格莊自己搶的把錢拿走了，改了一點點規劃可能多出三五個億來，規劃就是錢。現在就是說這么多億農民來了，土地價值轉移了，我們怎么在城市升值的土地價值里面把這個增值分給他們。有幾個集團占了，第一地方政府多占了一塊，把自己房子蓋那么好，辦公室搞那么大，中午還可以午休，地方政府多撈一塊，房地產得了一塊，另外很重要就是我們大城市周邊，城中村和原住民得了一塊，深圳的漁民村是最模范城市的點，那個村里面每家房產都是幾千萬，中國農民一家10萬都不到三五萬平均起來，你想想這個財富轉移了。

現在問題就是要讓中國城市化，包括我們土地制度、戶籍制度最大難題就是怎么讓現在來了兩億元多，加上家屬是四億，后面還有兩三億，有7億人口的人來到城市沒有土地權利，沒有居住權利，怎么給他們這個權利。剛才陶然老師說的那個，我說各種途徑都可以，你總不能搞到最后不給他們這個權利，他們沒有這個權利那中國社會穩定不了，我們光打主意把他們家那塊地拿走，這邊又不給他們，他們就成了流民了。

陶然：到2020年做得好，把現在2億農民工和他們家庭成員，4到4.5億人讓他們進城。兩個方法，第一是保障性住房，政府搞一定搞不好，而且沒有一套針對流動人口，還讓地方政府做假，借債，借債也不會給農民工。第二發動城市農民的積極性，這個積極性發動并不代表他獲得全部的收益，包括深圳做土地改革探索實驗，所有區段征收，政府先村民談判拿走他們一半的地，其中30%用搞基礎設施，另外20%把地賣掉，剩下50%的地給農民進行，讓它自主開發出租房。深圳有的地方搞商品房，讓他們蓋房子給農民住，給政府交的50%相當于歸公了，做基礎設施做公共服務，這個面對農民蓋的出租房里面的流動人口，這是一個分享方式，就是利用機制同時發揮政府作用的這么一個方法。就是7億人算給蓋公寓樓，先開始租或十年以后去買，算一算用不了多少地，包括我們開發區用地集約以后剩下的地夠他們住，城市郊區再擴張一點點基本上可以住了，房價、房租可以降下來，城郊區的居民可以獲得一些收益，一部分是土地增值，另外是為外來農民工提供住房物業服務的費用，但是我沒有看到政府這方面有大幅度放開的問題，這個確實有一點問題。

黃小虎：我接著說說財產性收入這個事，剛才呂老師主要從法學的角度來談，從土地經濟角度來談我理解就是這樣。咱們談土地，因為農民的財產性收入這個范圍更寬廣了，不僅是土地，從土地的角度來講要讓它能夠通過市場來體現它的價值。這里有兩個含義，一個是征地的補償，征地的補償我們現行制度按照農地價格補償。我們目前提出來的是公平補償，很多國家都是公平補償，公平補償的具體含義就是按照市場價，按照市場價，這個市場價并不是像有些人說的理解的你想要多高就多高，你想要壓多低就多低，不是，有一個幅度，理論是是地租的資本化。看現實操作就是相鄰地塊的中間價，這是一個基準，然后在這個基準上有一個價格。城市化地區要變為城市，就不能按照農地了。

這樣的話實際上有一個標準，我們現在因為沒有這個標準，在實際操縱當中因為你按農地價格補償搞不上去，實際都在變通，變通因為沒有這個市場標準也出現了另外一面情況，就是高額的補償，完全超出了市場價格，這個情況也是有的，但是根源是這個沒有明確標準。

第二集體的經營性建設用地，這個我個人理解主要在城市化地區，我們經營性建設用地集中地就在城市地區，城鄉結合部，農村也有一些不多，大量在城鄉結合部，我和華生分歧在這，到底怎么走這個路子，這個地方遲早變成城市，你由政府來變，還是調動農民積極性讓他自主按照你規劃許可引導他變，到底哪個更好，我個人認為是后一個辦法更好。就是要調動人民平等的應用他的生產要素，這是決定上的話。那么政府更多是市場監管的決策，包括書記到改造的資金，廣東的三舊改造有很成熟的經驗了，李老師可以給介紹介紹，這個我不展開講了，這個體現了增加農民的財產收入，允許它進入市場，通過市場作為一個標準。

現在的問題就是說，華生認為我們這條路走不通，我認為能走通。

華生：農民土地補償，你說按照農地不對，按照改過以后的地，按照改過以后的地是什么？改過地有商住用地，可能是一千萬一畝，行政用地500萬一畝，還有綠化用地可能是零，你離開農民用地以后你按照什么補？

黃小虎：你要參加集體建設用地的價格。

華生：農民能干嗎？

黃小虎：關鍵你這個規矩要立起來。

靳麗萍：有規劃在前面。

黃小虎：集體建設用地的價格。

華生：這個問題西方在法治里面把這個問題解決了，永遠不根據我規劃以后干什么補償你，因為這樣補償不了。我拿來以后做公園，你就不要補償了，不行。這家拿來蓋樓，補償一千萬，這都不行，法治國家都實驗過，不會補償拿去以后做什么無關，如果有關這個根本做不了。最后很實際就是怎么樣處理這個問題。包括你剛才講不征地只是公益征地。北京城鄉擴大其中商住用地占20%，公益性用地大概占1/3，我們怎么征？你們家是公益我征，隔壁不是公益的我們不征，不能這樣，就是你怎么操作，全世界沒有這么做的。所以在城市化的過程當中，我們看看日本、韓國跟臺灣，新城區擴大就是公益就是征地，征地的時候你有怎么樣公正補償的問題，公正補償按照市場價格，市場價格怎么定義，人家早就有一套成熟的做法。下面一問你自己會把問題曝露出來，你按照什么規則。

陶然：日本做的話只有設施用地征地，做了規劃里面居住用地足夠大，居住用地規模比中國要多，商住用地比中國要少，所以工業和商住價格差一倍，這時候什么用途？差別不大，商住用地位置好一點，居住用地稍微位置差一點，這個農民可以接受的。政府可以籌一個個人所得稅。中國不見得是這么做，中國采取一個分段征收，你讓我一半土地我做基礎設施和公益事業，剩下地給你開發了。今天我開車過來我聽到陳錫文主任解讀農村的留地安置，跟這個村集體說你幫我把90%的征地搞定，我就給你10%的地用，我們留底安置搞成這個局面，我們做得是給農民30%，50%，根據各個地段，如果這是純商住我政府拿出60%70%，另外30%對農民來說很好了，如果工業我給他留60%，這個不是定規矩，談出來，大家滿意就做，政府拿走一塊，剩下一塊給農民開發，中國用這個方法比日本抽稅那方法好用，我給你一點你就愿意了，這樣方法可能好一點。

靳麗萍：我剛剛聽了華生老師的見解，現在有一個什么問題，你認為在中國情況下城市化主導看來只能是地方政府，地方政府沒有資源獲得建設發展的資金，還是要以來財政，如果這樣的模式你覺得土地財政是可持續的嗎？如果不可持續你覺得解決之道是什么？

華生：在城市這一塊就是政府發揮非常大的作用，這個話不是我說的，這是自由主義旗幟哈一克（音）講的，土地利用正常情況可以把所有問題解決了，在自由憲章有一個分析，講土地利用特別是大城市土地利用的時候這完全不適用了。這時候你土地價值取決于你旁邊怎么應用所有這些，這個道理我們今天不講。我推崇二戰以后唯一發展成功的發展中國家，就是日、韓、臺，也是靠土地，但是叫土地財務平衡，我征地過來給一個公正補償給原住民是透明的。我修這個公路這個帳是透明的，我政府在里面不賺一分錢，我政府建樓也要拿錢去買地，它是高來高去，低來低去，這個政府的角色完全占對了，我是中立的是服務者，這時候可以把原住民的價格壓下來，你為外來打工仔壓這個房價。我們農民工一看下一代，我們知道他們下一代肯定是農民工，因為他們生活狀態決定了。它關鍵是說我用土地的財務平衡來解決所有進城人口的問題，而且是健康可以持續的財務，是健康持續的財務。

靳麗萍：地方政府怎么有動機去做，什么約束他們去做？

華生：政府可以拿錢搞這個大樓，它就有動機為自己服務。中央政府定出來的規則是明確，他們當時日本有點約束，韓國和臺灣也是獨裁政府。就像八項規定，你說不能吃喝，你土地成本必須全部公開出來，收購土地成本加上基礎設施成本這是你基礎地價，所有人用地按照基礎地價來用，優先解決進城人口的住房問題。反過來像印度尼西亞、菲律賓的經驗，那是官僚和資本相結合，農村是貧窮，你進了城還是貧民窟。

靳麗萍：我們留一些時間給現場的聽眾。

提問：我在這里講一段小歷史，跟提兩個問題。今天一些老師提到給農民一個什么樣的未來，就是說解決城市戶口的問題。中國實踐過，80年代中國幾個特區都實踐過，我工作汕頭特區來說，我們征農民的地是什么情況，我征你多少就給你多少城市戶口是這樣做的，這個工作連續實行了幾年，我不理解為什么這樣一個政策在全球沒有推廣？

陶然：我們解決不是本地的農民的戶口，是外來農民工的戶口。

提問：我講土地財政和房地產稅這樣的問題，我非常贊成華生老師的一個觀點，就是在發達國家房地產稅跟政府的建設用地基本上沒有關系。用的是投資到小學還有社區的健身、養老等等這些，為什么它在那邊買地的時候，他交稅了，他孩子就不用交錢讀書，他收這個地方的稅，就給這個地方的居民享用，我們跟這個初衷出發點是不是背離，中央財政和地方財政沒有分配好，我們有龐大的地方政府的機構的時候，用什么解決土地財政問題，謝謝？

陶然：你這個說得非常對，某種意義上來說以后過渡到房地產稅，意味著我們建新城搞開發區的事情全部停掉，像發達國家幾百年不會動的，我們地在這上做文章就夠了，包括我們開發土地再利用。問題在于現在建立一個真正為人民服務的地方政府，這個事情需要更基本的體制改革，這個事情暫時做不到，我們現在要處理的問題是說，我們現在政府欠了20多萬億債，這個錢怎么還，房地產形勢不容樂觀賣地可能還不了，我們現在采取方法，通過分段征稅的方法，蓋一些出租農民工的房子，然后征稅。另外包括工業用地要逐年非常小心慢慢轉化為住房用地，這個部分政府可以提取商住用地和建筑用地的差價，你要遏制地方政府建新城開發區的新潮，不讓他征地也不能讓它搶農民的地賣了，讓農民自己開發，它現在還有很多地，讓它慢慢賣掉把債還掉，然后我們建立一個新社會，這樣一個問題。

呂紅兵：按照現在三中全會的規定，其實是遏制這樣一種加劇的傾向，為什么？三中全會這句話講的非常清楚允許農村集體經營性建設用地，出讓、入市、流轉等。如果用地單位要想用農村的用地的話，那就和農村的集體組織談判。當然這個可以有招牌掛的方式，文件想遏制這種情況。這個政策如果落實到法律上，需要法律的修改，因為現在土地管理法，對集體的土地使用權的入市、流轉有限制性規定的，怎么限制性規定？講除因鄉鎮企業破產兼并使建設用地發生轉移，不能流轉用于非農建設。從法律來講有矛盾，從物權法的角度也有矛盾，這是用益物權的概念，從物權法和管理法相比也是有矛盾。這是需要本屆任期內完成土地管理法進行修改的法律。所以我說從法律的角度，土地管理法需要修改。但是實踐當中有突破，十七屆三中全會的決議就是關于農村問題的，里面談到農村集體土地使用權可以流轉，但是要符合規劃，同時不得用于高爾夫球場，房地產開發，以及法律法規禁止使用的用途，政策上實踐當中都有制定，需要配套法律法規的制定和完善。有專家提出來制定土地權利法，土地的權證法，要頒證，一塊土地有土地證，如果涉及到草，農業部門頒布草原證，涉及林業部門給林業證，九龍制地，相互之間重復征地，這個需要大法修訂解決這個問題。

提問1：我是中投公司，我有一個問題請教大家，這么多老師討論，有一個地方跟大家普遍市面媒體解讀不一樣，大家比較樂觀，但是各位比較悲觀，尤其是華老師，城鄉一體化主要是建設用地，不涉及到其他的地，農村里面其他地其實流轉不出來，但是我從財經雜志上面看到列舉十八大改革的內容，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押保障，這個不光是建設用地，可能包括農地其他地的財產權，里面提到可以轉讓，這個轉讓的范圍是什么？在多大范圍可以轉讓，是可以轉讓到城市嗎？是可以轉讓到城市各種用地嗎？后面寫建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權交易公開公正運行，農村的各種產權可以交易，這種產權可以交易是不是就意味著可以流轉，可以流轉就不僅僅是建設用地，以后可以由更加樂觀的解讀，呂總講現在法律有矛盾，各位老師展望一下未來有沒有一些松動或正面的改變？

華生：說住房資產可以怎么怎么樣，住房不是地，經營性建設用地，鄉鎮企業原來這塊地可以流轉，可以轉讓，可以跟國有土地同地同權，這是決定里面講的。決定里面另外講對于宅基地的抵押擔保是試點。當然我理解作為實際上就是城市資本，城市里面有錢的人下鄉置低產中國幾千年就有這個傳統，這個第一是資本的需要，誰都希望農村展開以后我們可以去。從世界上成功經驗來看，剛才我講日、韓、臺，臺灣的經驗很簡單農地農有，農用，就是堅持不準城市資本下鄉，美國也是禁止城市資本下鄉，我們農民走了，那些地應該留給種地的農民。

黃小虎：農地是一定要慎重的，包括城市的工商資本去經營農地要慎重，這一點我非常贊成。但是宅基地我的理解中央這次決定里面提的很謹慎，穩妥、試點但是和以往的規定比已經有一個很大突破，我個人認為這一塊也是要逐漸進入市場的。進入市場但是不等于說可以你想怎么著就怎么著，一定要有一些制度規范的。因為這塊你不讓它進入它也在進入，我剛才講的東莞，東莞最輝煌的時候有660萬外來務工人員，甚至更多，絕大部分住在農民出租房里面，誰有本事把小產權房弄掉了，馬上出來問題就是660萬人住在哪的問題？包括我們北京外來人口更多，我們沒有出現有一些國家那樣大規模的貧民窟，真的沒有嗎？有、分散在周邊農民的出租房里面，分散了，事實上有貧民窟的，這是我們管理的空白，因為你不承認它。但是你說它起什么作用？如果說你要把它馬上清理掉，那可能就是七八百萬，上千萬的人口居住問題都出來了。

靳麗萍：我看后面站了很多聽眾提示我們其他夜話結束了，我們也抓緊時間了，最后感謝我們五位嘉賓給我們詳解三中全會，以及關于土地管理制度當中方方面面的問題，關于土地問題我們今后有很多機會還會去探討，也感謝這么晚堅持聽的各位聽眾，我們今天的夜話到此結束，大家晚安了！