生態環境保護領域還缺少一個大部制框架

2013年11月21日 00:16
來源：21世紀經濟報道作者：王爾德;張韋

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　　王毅中科院科技政策與管理科學研究所副所長

本報記者王爾德

實習記者張韋北京報道

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確提出要改革生態環境保護管理體制。

“改革生態環境保護管理體制，這是很大的題目。怎么去改革，如何去落實，還需要做大量的工作。”中科院科技政策與管理科學研究所副所長王毅對21世紀經濟報道分析，應構建環境與發展的宏觀協調機制，探索建立資源環境大部門體制，并在此基礎上探索區域性、流域性環境保護派出機構或建立區域環保協調機制。

通過法律解決協調機制

《21世紀》：《決定》提出要改革生態環境保護管理體制，您如何評價這一條的具體內容？

王毅：在生態環境管理體制改革方面，《決定》提了一些具體的改革措施，這值得肯定，但這些措施更多的還是零散的單項措施或制度，而缺少系統性的思路。我覺得這是遠遠不夠的。

我一貫的觀點是，盡管國務院的大部制改革推進了很久，但資源和生態環境保護這個領域一直還缺少一個大部制的框架。生態環境保護管理機構要相對統一，至少把涉及資源、生態和環境保護的相關要素的管理集中起來。同時，在資源環境大部制的內部設置上，并不存在完美的方案；在操作上，既可以按照要素分，也可以按照功能分。

我們必須意識到，要啟動管理體制改革，首先必須要通過立法予以明確，現在正在進行的《環境保護法》修改就是一個很好的契機。

《21世紀》：在受制于管理職能分散之外，生態環境保護推進不力的一個不容忽視的原因還是處理不好環境和發展的關系。

王毅：大部制只能解決環境內部各個要素的協調，而無法解決環境與外部的經濟發展之間的關系。在當前的發展階段及經濟發展方式轉型過程中，沒有宏觀經濟等部門的參與，單靠環保部門完善管理是難以實現環保目標的。這也是為什么中國的灰霾問題不可能在短期內全面解決的根本原因所在。在沒有部門協調機制的法律依據背景下，難以充分發揮實質意義上的協調功能。

《21世紀》：《決定》也注意到了協調問題，并明確提出，建立陸海統籌的生態系統保護修復機制。您認為這種機制如何建立？

王毅：當前，陸地生態系統保護主要涉及到的部委有環保部、住建部、國土部、水利部和國家林業局，而海洋生態系統涉及到的部委主要有國家海洋局和農業部。海陸兩方面該怎么統籌并沒有明確的制度安排，當然這種統籌也可以是一種協調機制。這種協調機制應該有一套明確的法律規定、程序性制度安排，及具體的工作機制。

欠缺流域污染的解決機制

《21世紀》：《決定》也提出要建立污染防治區域聯動機制。

王毅：這是非常有針對性的安排，主要針對的是我國區域性大氣污染的緊急形勢。我認為環保部應該有專門的負責區域大氣污染的派出機構，具體如何操作可以進一步設計。但從我們現在面臨的環境形勢來看，僅有“名義”上的污染區域聯動機制還不夠。在大氣之外，流域性污染的問題并沒有引起足夠的重視。

《21世紀》：為什么《決定》沒有將流域性污染的問題考慮進去？

王毅：我認為，主要是因為流域性的涉水問題相當復雜。流域不僅包括一個環境污染的水質問題，也包括水資源開發利用的水量問題，還有因為水利開發帶來的移民、生態等相關問題，而水資源開發的利用則涉及到很多部門。

《21世紀》：在水資源的管理上，之前水利部與環保部在主要流域共建的水資源管理局，不能承擔起流域環境問題的協調職能嗎？

王毅：在主要流域，我們設有水資源保護局，在一個時期內該機構形式上曾實行水利部和環保部雙重領導，但是兩個部門在預算、人員安排、信息分享等問題上不能達成共識，導致這個機制無疾而終。目前，流域委員會只是水利部的派出機構，而不能代表環保部，也不能代表水域的各個利益相關方。

因此，我建議，應優先開展流域環境管理派出機構的試點工作，負責流域環境質量的監管和協調，當然可以考慮通過流域機構的重組將水資源管理和水環境管理統一起來。

建議直接考核環境質量

《21世紀》：《決定》也專門談到要獨立進行環境監管。這是否意味著要啟動環保系統的垂直管理改革？

王毅：現在環境問題很重要，所以有研究認為要進行垂直管理，改變目前地方環保機構受環保部和地方政府雙重領導的體制。問題在于，如果環保要垂直管理，那么民生領域同樣重要的食品和藥品等領域是否也都要實行垂直管理？我認為需要充分的論證，垂直管理也有垂直管理的問題，它不能充分發揮地方的積極性。三中全會決定指出，要加強中央政府宏觀調控職責和能力，同時也要加強地方政府在環境保護方面的職責。

《21世紀》：《決定》也提到要進行獨立環境執法。

王毅：和獨立進行環境管理一樣，我不認為這意味著環保執法要垂直管理。

其實垂直管理意義就在于防止地方保護，我們可以從更廣泛意義上去理解環境監管，包括明確的問責機制、信息公開制度和公眾參與機制，發動社會各方面力量參與監管，這樣可以大大提高我們的執法效率。假如未來我們有了明確的環保問責機制，出了問題就追究主管領導的責任，恐怕就不需要大規模的行政性的垂直執法。

《21世紀》：《決定》也提出，對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責任。

王毅：《決定》說的是法律責任。在法律問責之外，我們還必須建立起行政問責機制。這種機制我們是缺失的。在環保領域，最嚴格的指標莫過于主要污染物的約束性減排指標，但從“十一五”以來我們從來沒有領導是因為節能減排不達標被問責。

現在針對具體的環境管理制度，主管部門都要制定很多考核辦法，熱衷于復雜多樣的考核過程。但我們經常是關注了考核指標如何達標，卻忘記了考核的真正目的是提高資源利用效率、改善環境質量和提高良好的生態服務。

與其設計那么多數字指標，不如直接考核生態環境質量。我們別的不看，就看一級領導在任期內，所轄區域的環境質量有沒有下降，重點地區的質量有沒有改善。如果環境質量下滑，就要明確其行政責任。當然，我國的生態環境復雜多樣，社會經濟文化條件各異，應該針對不同地區，給予差別對待。（編輯吳紅纓）