中國低空開放第一步：通航管理大幅放權

2013年11月21日 00:21
來源：21世紀經濟報道作者：肖夏

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中國通航政策改革終于邁出實質性步伐。

11月19日，中國民用航空局（下稱民航局）和解放軍總參謀部共同頒布的《通用航空飛行任務審批與管理規定》（下稱《規定》）在民航局官網公開。依據這份文件的描述，通用航空的飛行任務、起降標準、機場資源、飛行員國籍多個方面的政策限制出現明顯松動，尤其通航飛機執飛前的審批程序大幅度簡化。

在民間資本和地方政府的合力下，中國通用航空產業近十年來高速發展，但行業卻受制于行前審批、飛行空域等方面的限制，近幾年來要求修改低空飛行政策的呼聲不斷。此番三中全會后出臺的通航新政，就政府對通用航空產業的管理進行了大幅度放權，相較于十年前出臺的《通用航空飛行管制條例》（下稱《條例》）明顯進步。

但眾多行業人士紛紛向21世紀經濟報道強調，這份文件僅僅能被視為低空開放的第一步，需要等到后續的《低空空域劃設規定》和修訂后的《通用航空飛行管制條例》出臺才能判斷低空開放的程度。

中國航空運輸協會通航委副秘書長唐繼龍20日對21世紀經濟報道表示，這份《規定》突破了審批障礙這一低空開放的最大制約，對于通航產業發展來說是根本性的變革，意味著后續政策的出臺將會加快。

資本市場在文件出臺后迅速作出了反應。11月19日，中信海直、川大智勝、威海廣泰等一批通航產業鏈上的公司股票紛紛漲停。

多項限制放開

通用航空是除從事定期客貨運等公共航空運輸之外的其他民用航空活動的所有飛行總稱，包括農林作業、應急援救、海洋勘探與維權，以及私人飛行等類型。

11月19日發布的《規定》比起2003年出臺的《條例》有了明顯進步。北京航空航天大學通用航空產業發展與政策研究中心主任高遠洋向21世紀經濟報道記者分析，相比之下，《規定》將飛行任務審批的批準對象和審批主體明確化，管理出現明顯松動。對比兩份文件可以看出，涉及審批的部分，已經沿用十年的《條例》在審批主體、審批對象、審批程序多個環節都相對模糊。

根據《規定》，除9種單獨列出的特殊情況外，通用航空飛行任務將不再需要辦理任務申請和審批手續，只需在飛行前按照飛行管制規定提出飛行計劃申請，并說明任務性質。行業人士一致認為，這一內容大大簡化了通航飛行任務的行前審批程序。

派珀天極飛機（中國）有限公司CEO陳澍就感嘆，《規定》行文從“只有XX可以做”轉變為了“只有XX需要審批，其他自由選擇”，真正體現了十八屆三中全會提出的“市場占支配地位”的精神，僅這一精神的落實便是重要突破。

根據這份文件，九種仍然需要由軍方審批的飛行任務主要是指涉及跨國邊境、港澳臺、航空攝影、軍用航空器、空中禁區、重大活動等的飛行任務。

珠海航太科技有限公司總經理余地對21世紀經濟報道分析，從全國排名前45家的通航企業的業務構成來看，近九成是飛行教學、訓練和通勤包機業務，只有12%是作業飛行，“前45家的飛行量占到了全國通航業的近95%，而九種審批飛行任務又只占作業飛行的很小一部分”，因此此次審批放開會對全國絕大多數通航飛行業務產生利好。

限制通航產業發展的起降標準也在《規定》中得到關注。《規定》第十條稱，通用航空飛行需在野外（含水面）臨時起降且不涉及永久設施建設的，臨時起降場地由實施通用航空飛行的單位或者個人自行勘選，連同飛行計劃一并報所在飛行管制分區。陜西海直翔通航集團經理王向陽對21世紀

經濟報道表示，這意味著通航企業自主選擇起降點將有很大靈活性，按照以往規定，在郊外，企業不能自行選擇通航起降地點，需要提前獲得批準。

廣州民航職業技術學院副書記林青山分析，“通用航空起飛、著陸標準”由機長或飛行員根據有關規章自主決定等內容都體現了“責任下移”，強化了執行任務飛行人員的“直接責任”。

《規定》還解決了困擾通航產業的機場資源。《規定》第十一條稱，從事通用航空飛行的民用航空器臨時使用軍用機場時間不超過一年的，由管理該機場的軍級單位審批，超過一年的按現行有關規定辦理審批手續。陳澍分析，第十條的內容意味著軍民合用的機場審批權出現下放，此類機場資源也會涌現出來。

通用航空業面臨的外籍飛行員執飛限制也有所松化。《規定》第五條（七）稱，外籍航空器或者由外籍人員駕駛的我國航空器使用未對外開放的機場、空域、航線從事通用航空飛行，由民用航空局商總參謀部審批。王向陽解釋，這一條意味著外籍飛行員被允許從事其他飛行，也有利于引進外國航空器的通航企業開展業務，“比如很多從國外引進的通航小飛機，在國內試飛測試或其他執行允許的飛行任務就方便多了”。

低空開放為期不遠

《規定》中的通航飛行審批與管理政策將從12月1日起執行，通航全產業鏈都將從中受益。

資本市場在文件出臺后迅速作出了反應。11月19日，中信海直、川大智勝、威海廣泰等一批通航產業鏈上的企業股票紛紛漲停。

中信海直以海上直升機飛行業務為主，是國內最大的甲類通用航空公司，審批放開后其業務發展會得到明顯便利；川大智勝主營空中交通管理系統開發技術，管理松動后對空中交通管理的需求會增加；威海廣泰以地面設備為主，審批放開帶來的市場增長遐想也將惠及地面設備，此外有直升機業務的哈飛股份、民用雷達的四創電子和去年宣布進軍的宗申動力也都將在接下來的通用航空產業發展中受益。

不過多位行業人士向21世紀經濟報道強調，不應把《規定》的發布過度解讀為空域開放。綜合各方的說法，真正的開放還需要“三步走”。

高遠洋就表示，盡管飛行任務審批簡化，但《規定》明確所有飛行活動仍然要提出飛行計劃申請，而按照《通用航空飛行管制條例》，飛行計劃仍需要進行審批，這意味著還需要等待《通用航空飛行管制條例》修訂版的出臺。

另外高遠洋提到，規定中提出涉及“空中禁區”的飛行任務仍需審批，但其范圍至今并未明確規定。包括《民用航空法》、2003年的《條例》、《飛行基本準則》均未對空中禁區這一表述給出明確的范圍。而有業內人士透露，根據現行操作來看，除了邊境、軍事設施等地區，北京等大型城市上空也被視為禁區。

空中禁區之外，目前中國1000米以下的空域分為三類：管制空域、監視空域和報告空域。其中，管制空域需提前申請并接受空管部門管制；監視空域需要備案，確保雷達看得見、聯系得上、管得住；報告空域只需要提前告知飛行任務便可自由飛行，而這一類空域是通航產業最大的發展空間。這些則要等到《低空空域劃設規定》和《低空空域管理使用規定》公布，才能明確通用航空到底獲得多大的空間。

但唐繼龍明確表示，審批環節實現從軍方向局方轉移，意味著高層對于整個低空開放改革的思路出現明顯變化，“只要高層的思路變了，體制的問題就能推動解決，那后續的政策出臺就會得到促進和加快。”（編輯徐煒旋）