發改委要完善宏調體系 財政部反思分稅制

2013年11月21日 01:21
來源：每日經濟新聞

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http://www.nbd.com.cn2013-11-21 01:16

衛計委主任李斌：單獨兩孩政策利于延緩人口老齡化

實踐證明，實行計劃生育政策，符合國家長遠發展，符合群眾根本利益，是完全正確的，必須長期堅持。

在國家衛生計生委主任李斌的眼中，逐步調整完善計劃生育政策，關系經濟社會發展全局。

《每日經濟新聞》記者注意到，在日前出版的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）輔導讀本中，李斌認為，實踐證明實行計劃生育政策符合國家長遠發展，符合群眾根本利益，是完全正確的，必須長期堅持。而單獨兩孩政策有利于延緩人口老齡化速度。

促進我國向人力資本強國轉變

“逐步調整完善生育政策意義重大。”李斌指出，進入新世紀以來，我國人口形勢發生了重大變化。人口眾多仍然是我國基本國情，人口結構性問題正在成為影響經濟社會發展的重要因素。

當前，我國人口撫養成本比較低、勞動力資源比較充足，在這個時期調整完善生育政策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可以生育兩個孩子的政策（以下簡稱單獨兩孩政策），有利于保持合理的勞動力規模，延緩人口老齡化速度；有利于改善人口性別比結構和家庭結構，促進我國由人口大國向人力資本強國轉變。

同時，還有利于進一步縮小國家政策與群眾意愿的差距，促進家庭幸福、代際和諧和社會穩定；有利于穩定低生育生平，促進人口與經濟、社會、資源、環境的協調和可持續發展。

目前，隨著第一代獨生子女普遍進入婚育期，城市“421”式簡單的家庭數量顯著增加。這樣的家庭抵御風險的能力較弱，并因此導致空巢家庭、失獨家庭大量存在。

有觀點認為，單獨兩孩政策實施后，可以在政策上終止“421”式的家庭結構，取而代之的是“422”，可明顯增加家庭人力資源，提高家庭抗風險和未來照顧老人的能力；同時，有利于家庭自身發展。

目前啟動實施單獨兩孩政策，近中期不會影響老年人口總量，但會微弱地降低老齡化水平。據測算，單獨兩孩政策與現行生育政策相比，2030年老齡化水平將從24.1%降到23.8%；2050年從34.1%降到32.8%。

“實施單獨兩孩政策保持了政策的穩定性和連續性，易為社會接受。”國家衛生計生委副主任王培安在全會《決定》公布后說，遼寧、吉林、天津等7省市農村已實施單獨兩孩政策，具有實踐基礎。

計劃生育政策須長期堅持

據相關數據統計顯示，在2013年3月國務院機構改革和職能調整之前，即原國家計生委與原衛生部合并之前，李斌曾任國家人口計生委主任，在其任期的4年內，全國人口只增加2902萬，“超額”減少1711萬人口的出生。

《每日經濟新聞》記者注意到，李斌在其署名文章中表示，實踐證明，實行計劃生育政策，符合國家長遠發展，符合群眾根本利益，是完全正確的，必須長期堅持。

在政策的實際操作中，亦表明“長期堅持不動搖”的基本思路不會改變，從單獨兩孩的政策出來后，包括北京等地在內，在生育間隔以及女方生育年齡的限制上并未完全放開，且二胎政策也不是“普遍”放開。

“研究表明，目前就實施普遍兩孩政策存在著很大風險。”王培安也認為，一是會導致出生人口大幅波動，給各項基本公共服務帶來很大的壓力；二是給教育、衛生等公共資源配置以及經濟社會發展帶來不利影響。

環保部部長周生賢：糾正地方干預環境監管要“獨立統一”

加強對有關部門和地方政府執行國家環境法律法規和政策的監督，糾正其執行不到位的行為，特別是地方政府對環保不當干預行為。

19日出版的《決定》輔導讀本中，環保部部長周生賢在《改革生態環境保護管理體制》一文中說，要實行“獨立而統一”的環境監管，健全“統一監管、分工負責”和“國家監察、地方監管、單位負責”的監管體系，有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量，有效進行環境監管和行政執法。

周生賢強調，要獨立進行環境監管和行政執法，糾正執法不到位的問題，特別是地方政府對環保的不當干預。

中國社會科學院中國循環經濟與環境評估預測研究中心副主任劉強告訴《每日經濟新聞》記者，現在各地的環保部門都是隸屬于地方政府，在執法過程中阻力較大，沒有足夠的執法權力，這是環保領域的老問題。在環境問題突出的當下，建立強力的監管執法體系，緩解當前的環境污染問題，被業界寄予厚望。

糾正地方政府環保干預

周生賢指出，我國環境形勢依然嚴峻，老的環境問題尚未得到解決，新的環境問題又日益顯現，呈現明顯的結構型、壓縮型、復合型特征，環境質量與人民群眾期待還有不小差距。

加強環境監督和執法，對于解決生態環境問題能起到顯著作用，但是地方環保部門在執法過程中，受到當地政府部門的影響較大，在發展地方經濟的利益驅使下，環保部門的執法力度打折扣難以避免，一些企業“頂風作案”屢見不鮮。因此，在改革生態環境保護管理體制的六項主要任務中，建立統一監管所有污染物排放的環境保護管理制度，獨立進行環境監管和行政執法，被率先提出來。

周生賢指出，建立統一監管所有污染排放的環境保護管理制度，對工業點源、農業面源、交通移動源等全部污染源排放的所有污染物，對大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質，加強統一監管。實行獨立而統一的環境監管，健全“統一監管、分工負責”和“國家監察、地方監管、單位負責”的監管體系，有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量，有效進行環境監管和行政執法。

他強調，加強對有關部門和地方政府執行國家環境法律法規和政策的監督，糾正其執行不到位的行為，特別是地方政府對環保不當干預行為。

周生賢在文中指出，加強環境監察隊伍建設，強化環境監督執法，推進聯合執法、區域執法、交叉執法等執法機制創新，嚴厲打擊企業違法排污行為。在污染防治、生態保護、核與輻射安全以及環境影響評價、環境執法、環境監測預警等領域和方面，制定科學規范的制度，為實行統一監管和提升執法效能提供保障。

推動環境公益訴訟

違法成本低、起訴難，一直以來是我國生態環境保護中的重要障礙，幾萬元的行政處罰和動輒千萬元的偷排成本相比，行政處罰甚至出現了“反向激勵”的危機，據一位業內知情人士介紹，在一些高排放的行業，甚至出現了一些企業寧可受罰也不治污的“怪象”。

周生賢介紹，強化生態環境損害賠償和責任追究，既是保護公民環境權益、維護社會公平正義的重要措施，也是提高企業違法成本、震懾企業違法排污行為的主要出路。

對排放污染物造成嚴重后果的，依法追究刑事責任，讓違法者付出沉痛代價。周生賢在文中強調。動員社會力量共同參與環境保護，對推動環保事業的發展將起到積極作用，其中，環境公益訴訟，被譽為是社會力量參與保護環境的重要武器。

在新修訂的《民事訴訟法》中已經引入有關公益訴訟制度，正在修訂的《環境保護法》，公益訴訟也是其重要增加的條款之一。

周生賢指出，加強行政執法與司法部門的銜接，推動環境公益訴訟。

發改委主任徐紹史：住房信息要盡快實現全國聯網

健全宏觀調控體系要更加尊重市場規律，核心是轉變政府職能，最大限度減少政府對微觀事務的管理。

十八屆三中全會之后，改革討論的熱度仍然沒有減退。

在本周二出版的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》輔導讀本中，國家發改委主任徐紹史發表 《健全宏觀調控體系》一文。文章指出，在宏觀調控機制方面，調控決策和實施的規范化、機制化建設滯后，未來要建立全社會房產、信用統一平臺。

意見或年前上交國務院

今后的市場經濟發展中，宏觀調控的科學性、針對性將會進一步提高。

在以往的宏觀調控中，一些不足逐漸顯露。根據徐紹史的描述，目前我國宏觀調控在宏觀目標與微觀目標的界限及關系上不夠明晰，在宏觀調控政策手段方面，市場化調控工具尚不完善，行政干預手段使用仍然較多。

昨日（11月20日），徐紹史針對《決定》中的相關文件答記者問時稱，“目前，國家發展改革委正在會同有關部門研究起草 《完善宏觀調控體系的意見》。

這個文件將就完善宏觀調控目標體系、政策手段和決策實施機制，增強調控的科學性、針對性、有效性，提出一系列政策措施”。

實際上，在今年初，國務院就已經下發了關于國務院機構改革和職能轉變的方案，其中就包括要在今年的12月底前，提出完善宏觀調控體系的意見，而這一任務是由發展改革委會同財政部、人民銀行、監察部、商務部、銀監會等有關部門負責。

就在十八屆三中全會結束之后，有關宏觀調控體系的確立便提上日程。

“健全宏觀調控體系要更加尊重市場規律，更加注重統籌兼顧，更多借助間接引導，努力提高政府調控的科學性、針對性、有效性，核心是轉變政府職能，最大限度減少政府對微觀事務的管理。”徐紹史如此描述未來宏觀調控體系的完善。

按照新制定的中央政府部門“三定”方案，中央涉及宏觀調控職能的部委包括國家發改委、財政部、人民銀行、商務部、國土資源部、銀監會等多個部門。有消息稱，此次制定優化和改善宏觀調控方案的工作也同時涉及國家發改委體改司、投資司、價格司、法規司等多部門。

數據統一平臺加快建設

在《決定》輔導讀本中，徐紹史透露，今后將建立全社會房產、信用等基礎數據統一平臺，推進部門信息共享。“建立以公民身份證號碼為基礎的公民統一社會信用代碼制度，以組織機構代碼為基礎的法人和其他組織統一社會代碼制度，出臺并實施不動產統一登記制度，完善信息網絡、金融賬戶等實名登記制度和現金管理制度”。

中原地產首席分析師張大偉對此的解讀是，“這是推出房產稅的必要前期準備，也會對市場部分灰色房源存量有威懾作用，可能會出現部分拋售”。

根據年初公布的國務院機構改革和職能轉變方案，在2014年6月底前，發改委同相關部門推動建立統一的信用信息平臺，逐步納入金融、工商登記、稅收繳納、社保繳費、交通違章等信用信息，由中央編辦對方案統籌協調、提出意見。

根據國務院辦公廳的描述，2014年6月底前完成出臺信息網絡實名登記制度，在2015年出臺并實施以公民身份證號碼為基礎的公民統一社會信用代碼制度。

到2017年時，基本建成集合金融、工商登記、稅收繳納、社保繳費、交通違章等信用信息的統一平臺，實現資源共享。

徐紹史表示，要加快推進住房信息系統建設，盡快實現全國聯網。推動建立信用信息交換共享機制，逐步形成覆蓋全部信用主體、所有信用信息類別、全國所有區域的統一的信用信息共享平臺，實現資源共享。

財政部部長樓繼偉：房產稅利于穩定地方收入來源

盡可能不開征新稅種，還要適當簡并現有稅種與稅率，稅制設計盡可能簡單透明，減少自由裁量權。

日前出版的《決定》輔導讀本上，財政部長樓繼偉在署名文章《建立現代財政制度》中指出，現行財稅體制存在諸多問題：財政支出結構固化僵化，應由中央行使的事權過多下放由地方管理，“有部分地方債余額超過當地綜合財力，并已出現債務逾期”。

樓繼偉稱，盡可能不開征新稅種，還要適當簡并現有稅種與稅率，稅制設計盡可能簡單透明，減少自由裁量權。

重點改革轉移支付制度

1994年實施的分稅制改革被喻為我國財政體制建設的里程碑。

樓繼偉在文章中反思說，隨著國內外形勢和我國發展階段的變化，現行財稅體制的制度優勢正在削弱。主要是：預算管理制度的完整性、有效性和透明度不夠，預算管理偏重收入、支出預算偏軟，不利于依法治稅和人大監督；稅收制度不適應經濟社會發展、改革、轉型的新形勢，特別是在解決產能過剩、調節收入分配、促進資源節約和生態保護等方面的功能較弱；中央與地方事權與支出責任劃分存在不清晰、不合理、不規范等問題，轉移支付制度不完善。

轉移支付被列為重點改革對象。目前，我國的轉移支付包括一般性轉移支付和專項轉移支付，涉及資金達幾萬億。樓繼偉說，我國專項轉移支付項目繁雜、資金分散、配套過多、影響政策目標實現與重大改革的實施效率，“必須按中央要求，完善一般性轉移支付增長機制，增加一般性轉移支付規模和比例，同時清理整合規范專項轉移支付項目，對保留的專項進行甄別，屬于地方事務且數額相對固定的項目，劃入一般性轉移支付。”

重點支出與GDP掛鉤的問題被看作是“逆世界潮流”的做法。樓繼偉說，支出掛鉤機制不可避免地導致了財政支出結構固化僵化，肢解了各級政府預算安排，加大了政府統籌安排財力的難度，部分領域甚至出現財政投入與事業發展 “兩張皮”、“錢等項目”、“敞口花錢”等問題。

建立地方發債管理體制

樓繼偉說，地方政府性債務規模居高不下，財政赤字和債務風險加速積累，財政中長期可持續面臨嚴峻挑戰。“有部分地方債余額超過當地綜合財力，并已出現債務逾期。”

樓繼偉認為，這次《決定》提出建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制，“這意味著建立起在地方政府信用評級基礎上，地方發債的管理體制。”

地方債的出現，除了地方政府的舉債沖動，也與我國中央地方政府事權和支出責任劃分不清晰、不合理有關，地方承擔與財權不匹配的事權，導致地方政府在事權方面存在著財力缺口。

樓繼偉認為，一些應由中央負責的事務交給了地方承擔，如涉及國家安全的國際河流保護與跨流域大江大河治理等。這造成地方承擔了不適合承擔的事務，中央不得不通過設立大量專項轉移支付對地方給予補助。

樓繼偉舉例說，2012年，我國中央財政本級只占全國財政支出的15%，這一指標在英國、美國、日本分別為73%、54%和42%，經合組織國家平均為46%。

《決定》同時也提到，完善地方稅體系。目前，消費稅、房地產稅等均被納入到地方主體稅的考慮范圍之中。樓繼偉在文中提到，房產稅是世界上大多數國家和地區普遍征收的一個稅種，并已成為地方政府的主體稅種。在他看來，進行房產稅改革有多重好處，“不僅是實現房地產業健康發展的客觀要求，也有利于合理調節收入分配差距。有利于穩定市場預期，也利于地方政府提供持續、穩定的收入來源。”

對于消費稅，樓繼偉提到，適當擴大消費稅的征收范圍，調整部分稅目稅率，進一步有效發揮消費稅的調節作用。

央行行長周小川：金改路線圖漸明 三大框架浮現

加快建立功能完善、權責統一、運作有效的存款保險制度，促進形成市場化的金融風險防范和處置機制。

央行行長周小川在日前出版的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）輔導讀本中，發表《全面深化金融業改革開放；加快完善金融市場體系》一文，詮釋了三中全會之后未來金融發展的整個脈絡和主要方向,并對金融業發展的總體思路和完善金融監管政策進行了詳細說明。

《每日經濟新聞》記者注意到，在周小川的文章中，三大金融領域的改革框架首次清晰地浮出水面。其中，包括加快實現人民幣資本項目可兌換、建立存款保險制度、加快推進利率市場化。

減少外匯管理行政審批

《決定》要求，建立公平開放透明的市場規則，實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。

對于加快實現人民幣資本項目可兌換，周小川提出，減少外匯管理中的行政審批，從重行政審批轉變為重監測分析，從重微觀管制轉變為重宏觀審慎管理，從“正面清單”轉變為“負面清單”。

前美聯儲經濟學家、長江商學院教授周春生接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，“正面清單”說明哪些可以做，“負面清單”說明哪些不可以做，從“正面清單”轉變為“負面清單”，意味著沒有說不可以做的就可以做了，對人民幣資本項目可兌換放開幅度較大。

中央財經大學教授郭田勇對《每日經濟新聞》記者表示，人民幣資本項目可兌換是市場發揮資源配置主導作用的一個體現，也是市場化改革很重要的一項內容。

農行首席經濟學家向松祚向記者表示，將“加快人民幣資本項目可兌換”明確寫入黨的文件，這項改革一定會實施。“之前海外一直猜測中國何時實現資本項目可兌換，最遲在2020年。估計不到2020年就會實現，目前資本賬戶不是完全沒有開放，因為資本賬戶一共有42個小類，我們已經完成30個左右。”

同時，上述輔導讀本表示，推動資本市場雙向開放，有序提高跨境資本和金融交易可兌換程度。進一步擴大合格境內機構投資者(QDII)和合格境外機構投資者(QFII)主體資格，增加投資額度。條件成熟時，取消合格境內投資者、合格境外機構投資者的資格和額度審批，將相關投資便利擴大到境內外所有合法機構，有序提升個人資本項目交易可兌換程度。從上述表述來看，其時間順序已經十分清晰。

存款保險制度“全覆蓋”

周小川指出，加快建立功能完善、權責統一、運作有效的存款保險制度，促進形成市場化的金融風險防范和處置機制。其中，最大的亮點是存款保險制度要覆蓋所有存款類金融機構，實行有限賠付和基于風險的差別費率機制。

向松祚表示，對銀行實行差別的費率制度主要考慮各銀行的相關情況不同，有些金融機構非常穩健，風險控制較好，費率就會低一些，形成一個激勵機制，而有些金融機構不良貸款率一直上升，不良貸款額很大，就需要較高費率，但整體費率會很低，對銀行經營不會產生實質性的重大影響。

之前，多位業內專家曾向記者表示，存款保險制度推出面臨的主要問題是：費率、保額以及是否強制銀行參保等。某業內人士表示，存款類金融機構主要指銀行，存款保險制度覆蓋所有存款類金融機構，或意味著采用強制性方式讓銀行參保。

某大型銀行人士對 《每日經濟新聞》記者表示，從實際情況看，不參保銀行可能很難堅持下去，因為儲戶也很難在該銀行存款，國家組織的最終結果會是所有銀行參與進來。

“隨著金融體制改革的深化，小型銀行、民營銀行數量會迅速增加，為了防止銀行機構數量增加出現經營風險導致存款人遭受損失，存款保險制度應該覆蓋所有存款類金融機構。”周春生表示，所有銀行都是存款金融機構，只要有吸儲的功能就應該被存款保險制度覆蓋，而所有銀行參與的一個基本原因是保障存款人利益，防范金融風險，特別是存款人的風險。

存款保險公司未來如何組建，資金來源如何？周春生認為可以借鑒美國的經驗。據了解，聯邦存款保險公司是美國國會建立的獨立的聯邦政府機構，通過為存款提供保險、檢查和監督金融機構以及接管倒閉機構，來維持美國金融體系的穩定性和公眾信心。該公司是美國很重要的存款保險機構，不需要國會撥款，其資金來源為銀行和儲蓄機構為存款保險交納的保險費，以及投資美國國債的收益。

明確利率市場化時間表

利率和匯率作為要素市場的重要價格，是有效配置國內國際資金的決定性因素，周小川指出，“穩步推進匯率和利率市場化改革，有利于不斷優化資金配置效率，進一步增強市場配置資源的決定性作用，加快推進經濟發展方式轉變和結構調整。”

今年7月央行放開貸款利率下限，隨后市場將存款利率上限放開作為利率市場化最后一個關口。

周小川并未對存款利率管制放開時間進行說明，但首次明確了利率市場化的時間表：近期，著力健全市場利率定價自律機制，提高金融機構自主定價能力；做好貸款基礎利率報價工作，為信貸產品定價提供參考；推進同業存單發行與交易，逐步擴大金融機構負債產品市場化定價范圍。近中期，注重培育形成較為完善的市場利率體系，完善央行利率調控框架和利率傳導機制。中期，全面實現利率市場化，健全市場化利率宏觀調控機制。

周春生表示，這是中國35年改革開放基本做法的延伸，基本是循序漸進，有近期、近中期、中期、遠期等。“利率市場化在2013年和2014年會取得很大的進展，會是一個比較快速的過程。”

商務部部長高虎城：選擇有條件的地方發展自貿區

中國正在推進政府采購協定等一系列對外談判，以準入前國民待遇和“負面清單”模式為基礎加快雙邊投資協定商簽，著力擴大服務業對外開放水平。

改革歷來與開放相輔相成。

商務部部長高虎城在日前出版的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱 《決定》）輔導讀本中，發表文章《加快培育參與和引領國際經濟合作競爭新優勢》稱，要建設好、管理好中國（上海）自由貿易試驗區，在推進現有試點基礎上，選擇有條件的地方發展自由貿易園區。

“對外開放程度不斷加深，必然會推動涉外法律體系、政府管理方式乃至人們思想觀念的重大變革，有助于破除阻礙經濟發展的體制機制障礙，加快完善社會主義市場經濟體制。”高虎城在文中表示。

“負面清單”管理模式或全國推廣

國務院副總理汪洋在 《決定》輔導讀本中撰文表示，國家將在試點基礎上選擇具備條件地方發展自貿園（港），為全國推行“負面清單”管理模式積累經驗。這意味著未來會在全國推廣“負面清單”管理模式。

高虎城在前述文章中稱，要按照《決定》要求，建設好、管理好中國（上海)自由貿易試驗區，在推進現有試點的基礎上，選擇若干具備條件地方發展自由貿易園區。

中國保稅區建設正面臨向自由貿易區轉型的問題，一些地方依靠政策加自身的優勢條件，具備了建設自由貿易區的可能。自由貿易區成為中國沿海港口和保稅區的轉型方向越來越明顯。而“負面清單”管理模式也最有可能在這些自由貿易園區內先開展試驗。

目前，已有廣東、江蘇、天津、重慶等申請自由貿易園區。這些地方都是港口，申請方案的側重點各不一樣，與上海自貿區承擔的綜合試點任務不同。比如，據此前《中國證券報》報道，廣東申請建立粵港澳自貿區的方案已上報國務院，其重點是擴大服務業開放，尤其是服務貿易開放，而重慶則側重于內陸港的貨物貿易。

國家發改委宏觀經濟研究院副院長王一鳴認為，其他地方試點可復制的不是上海自貿區的內容，而是制度創新。

上海財經大學世界經濟與貿易系副主任、中國(上海)自貿區研究中心副主任陳波則對《每日經濟新聞》記者表示，上海自貿區需要頂層制度設計來突破改革阻力，如果上海自貿區的頂層設計不完善，則其他地方的自貿區也將面臨這樣的問題及改革阻力。

對外加快雙邊投資協定談判

高虎城稱，中國正在推進信息技術協定、政府采購協定等一系列對外談判，以準入前國民待遇和“負面清單”模式為基礎加快雙邊投資協定商簽，著力擴大服務業對外開放水平。

高虎城稱，規則是重要的生產要素，是在現代國際經貿競爭中能否贏得先機、獲得更大利益的重要條件。

高虎城還在文中表示，“針對國際經貿規則面臨重塑的新形勢，我國必須以更加積極的姿態參與多邊貿易體制、自貿區、投資協定等各項談判，主動提出新議題、新方案，全面反映我國經貿利益訴求，推動形成公正、合理、透明的國際經貿規則體系，為商品和服務更順利地進入國際市場奠定基礎。”

中美雙邊投資保護協定（BIT)正在商簽之中,第十輪中美投資協定談判已于10月21日~25日在美國華盛頓舉行。這是中美雙方在今年7月第五輪中美戰略與經濟對話期間雙方商定進入實質性談判后舉行的首輪談判。

據商務部官員透露，中國與美國的雙邊投資保護協定談判仍在繼續推進中。

《新聞晨報》11月20日報道稱，中國與歐盟的投資協定談判也將于今日啟動。

近日，商務部新聞發言人沈丹陽稱，達成一個高水平的中歐投資協定符合雙方共同利益，既有利于促進雙向投資的增長，有利于發展雙向平衡的中歐經貿關系。對于這一重大談判，中方已經做好了準備。

如果上述談判能取得成果,則意味著中國政府對外資管理及宏觀調控的方式將進行重大變革。

工信部部長苗圩：從六方面促國資國企深入改革

內部制衡機制尚未有效形成，國資監管機構、董事會和經營管理層之間的關系需要進一步理順。

隨著十八屆三中全會 《決定》的面世，國資國企改革開始進入一個新階段。在工信部部長苗圩眼中，改革至今，與新形勢、新任務的要求相比，國有企業此前積累了一些問題，存在一些弊端，現代企業制度總體上還不完善。其中一點，就包括“企業盲目決策，過度追求規模擴張，帶來資產負債率過高等突出問題”。

企業治理結構還不完善

改革開放以來，國有企業改革一直是經濟體制改革的必選項之一。“建立和完善現代企業制度”的任務，從黨的十四屆三中全會開始提出，但截至目前，與十八屆三中全會提出的新形勢及任務相比，國資國企改革仍面臨一些問題。

苗圩認為，截至目前，現代企業制度總體上還不完善。“這主要體現在一些企業盲目決策，過度追求規模擴張，帶來資產負債率過高等突出問題。企業治理結構還不完善，規范的董事會建設還處于探索之中。”苗圩直言，內部制衡機制尚未有效形成，國資監管機構、董事會和經營管理層之間的關系需要進一步理順。

苗圩在署名文章中直言，政企不分、政資不分問題仍然不同程度存在，應由企業自主決策的事項由政府審批的仍然過多，國資分類監管和考核的機制有待進一步完善。而且，企業經營者缺乏市場化的退出通道，市場化選人用人和激勵約束機制沒有真正形成，運營效率有待進一步提高。

從壟斷行業的角度來看，現代企業制度總體尚不夠完善還體現在“準入門檻過高，其他所有制企業公平進入的機制不健全，有效競爭的市場環境尚未形成。一些壟斷行業還存在普遍服務缺乏、產品價格高、收入水平過高”等問題。

六方面促深入改革

如何在接下來的改革進程中抓住關鍵性環節“動刀”，進而促使現代企業制度的真正建立？苗圩從六個方面提出了要求。最基本的思路是，“使市場在資源配置中起決定性作用，以完善公司法人制度為基礎，以產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學為基本要求”。

在此基礎上，首先須理順出資人、決策人和經營管理人的關系，形成股東會、董事會、監事會、經理層各負其責、運轉協調、有效制衡的公司法人治理結構。

在致力建設法人治理結構的基礎上，還須繼續深化股份制公司制改革。推動具備條件的國有大型企業實現整體改制上市或主營業務上市，不具備整體上市條件的要加快股權多元化改革，有必要保持國家獨資經營的也要加快公司制改革。

其次，從國有資本經營預算體制改革的角度來看，須盡快完善國有資本合理流動機制，允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟，允許企業員工持股。

第三個方面，苗圩聚焦在“國有資產管理體制”上，透露將繼續推動履行社會公共管理職能的部門與企業脫鉤，實現經營性國有資產集中統一監管。并健全國家出資企業投資管理、財務管理、產權管理、風險管理等專項管理制度，健全國有資產基礎管理制度。

在提高企業效率方面，苗圩要求“推動國有企業合理增加市場化選聘比例”，推動國有資本向重點行業和關鍵領域集中，向優勢企業集中，并將加大內部資源整合，采取多種方式剝離重組非主業資產。除了上述改革重點，苗圩還對增強企業社會責任等兩個方面提出具體要求。

“順著2005年試點的思路往下走，繼續做實董事會制度。”一位國資委研究中心人士認為，落實具體改革舉措時，應減少國資委干預企業經營決策的行為，盡快讓國有企業真正成為自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束的市場經濟主體。

國土部部長姜大明：修物權法 建城鄉統一建設用地市場

抓緊研究出臺農村集體經營性建設用地流轉條例、農村集體土地征收補償條例。合理調節農村集體建設用地流轉收益，促進城鄉建設用地市場繁榮發展。

每經記者 胡健 實習生 周程程發自北京

11月15日發布的《決定》提出要建立“城鄉統一的建設用地市場”，近日，國土資源部部長姜大明在《決定》輔導讀本中對此作出解讀。他表示，將抓緊修改 《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》等法律法規；將對違法違規城鄉建設用地開展全面清查并制定處理政策；將系統安排建立城鄉統一建設用地市場的配套措施，包括抓緊研究出臺農村集體經營性建設用地流轉條例、農村集體土地征收補償安置條例等一系列組合拳。

一系列涉地法律面臨修改

姜大明說，土地是最重要的生產要素之一，但在實踐中，現行征地制度暴露出一系列問題。建立城鄉統一建設用地市場首先要過 “法律關”——加快推進相關法律法規修改和制度建設。

安徽財經大學合作經濟研究中心主任唐敏對《每日經濟新聞》記者說，法律規定農村土地所有權為農民集體所有，在現有法律條文下，不能轉租，不能入股，使得農民的土地利益被虛化，農民最大的財產不能貨幣化。

隨著征地規模和被征地農民數量的逐年增加，農民訴求難以得到滿足時，隨之而來的矛盾也日益增多。姜大明直陳，這既與現行法律法規執行不到位有關，也與征地范圍過寬、征地補償標準偏低、安置方式單一、社會保障不足、有效的糾風處理調處和裁決機制缺乏有關。

姜大明就提出，要抓緊修改《物權法》、《國土管理法》《擔保法》、《城市房地產管理法》等法律法規。同時加快推進建立統一建設用地市場的相關制度建設。

“抓緊研究出臺農村集體經營性建設用地流轉條例、農村集體土地征收補償條例。合理調節農村集體建設用地流轉收益，促進城鄉建設用地市場繁榮發展。”姜大明說。

全面清查違法違規用地

建設用地一頭牽著征地難題，一頭牽著大量的違規用地，中間還有條“18億畝耕地”的紅線。在城鎮化進程中，部分地區“搶地”沖動強烈，違規、違法利用土地的問題日益凸顯。

對此，一些地方也對違法違規城鎮用地展開了清查活動。山東省國土資源廳近日表示，未來3個月，山東省將全面摸清2013年新增建設用地特別是違法違規用地情況，遏制和打擊違法違規用地，堅守耕地保護“紅線”。湖南省湘西土家族苗族自治州也正在開展整治違法違規用地的活動。

姜大明在《決定》輔導讀本中強調，嚴格對城鄉用地市場的管控，是建立城鄉統一建設用地市場的重要保障。要對現有違法違規城鄉建設用地展開全面清查并制定處理政策。

對此，唐敏表示，這實際是在國家層面上釋放的信號，給全國各地敲警鐘。之前已成事實的違法違紀城鄉建設行為，不論時間長短，國家都將一律核查。這也涉及到小產權房不能亂蓋亂占的問題。“這對于以后的依法辦事是一個積極信號，督促地方城鄉建設不斷規范。”唐敏說，“預估這對于房地產市場與地方政府也有少許影響。”

具體該從哪些方面落實？姜大明表示，抓緊研究制定不動產登記條例，加強城鄉建設用地供應和利用的統計監測和形勢分析。切實發揮土地儲備對建設用地市場的調控功能，加強新形勢下對城鄉建設用地違法違規行為的執法監察，加強基層國土資源管理機構和能力建設。

人社部部長尹蔚民：資源共享 合并新農保與城居保

要把現行的新型農村合作醫療制度和城鎮居民基本醫療保險制度整合為統一的城鄉居民基本醫療保險制度。

《決定》輔導讀本中，人力資源和社會保障部部長尹蔚民表示，要注重各項制度之間的相互協調，實現不同制度之間的順利轉換銜接。

“實現城鄉居民在制度上的公平和公共資源上的共享。”他說，要把現行的新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，整合為統一的城鄉居民基本養老保險制度；要把現行的新型農村合作醫療（以下簡稱新農合）制度和城鎮居民基本醫療保險制度，整合為統一的城鄉居民基本醫療保險制度。

關于新型農村合作醫療制度和城鎮居民基本醫療保險制度整合的探討由來已久。

首都經濟貿易大學黨委委員、勞動經濟學院副院長朱俊生告訴《每日經濟新聞》記者，目前，東部很多發達地區已經實現了這兩種保險制度的整合統一，推行的關鍵之一還是在于地方財政的支持力度。

“三保合一”是發展方向

據了解，目前我國主要存在三項基本醫療保險制度，包括城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新農合三種，分別由兩個部門負責：城鎮職工醫保和城鎮居民醫保由人力資源和社會保障部門主管；新農合由衛生計生部門管理。

城鎮化的快速發展，社會結構的急劇變化，對于醫保制度的并軌提出了更加迫切的要求，現行的三項基本醫療保險制度相對割裂，兩套經辦機構管理三種醫保制度所帶來的效率不高、管理資源重復建設等問題突出。

朱俊生認為，新農合制度和城鎮居民醫保制度應該合并，特別是在戶籍制度改革過程中，已經逐步淡化了城市和農村戶籍，這兩種制度的性質也比較類似。

今年3月，國務院下發《國務院機構改革和職能轉變方案》，在“減少部門職責交叉和分散”中要求，城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新農合的職責等，分別整合由一個部門承擔。

《決定》提出，建立更加公平可持續的社會保障制度，整合城鄉居民基本養老保險制度、基本醫療保險制度。

尹蔚民在《決定》輔導讀本的署名文章中指出，要注重各項制度之間的相互協調，實現不同制度之間的順利轉換銜接。

尹蔚民指出，要把現行的新型農村合作醫療制度和城鎮居民基本醫療保險制度整合為統一的城鄉居民基本醫療保險制度。

“‘三保合一’是未來發展的方向，第一步將是新農合和城鎮居民醫保的整合。”朱俊生說。

財政投入是制度融合的動力

新型農村合作醫療制度是以大病統籌兼顧小病理賠為主的農民醫療互助共濟制度；城鎮居民基本醫療保險采取以政府為主導，以居民個人 （家庭）繳費為主，政府適度補助為輔的籌資方式，按照繳費標準和待遇水平相一致的原則，為城鎮居民提供醫療需求的醫療保險制度。

朱俊生認為，兩種制度整合統一的最大阻力之一來自于地方財政。他建議，在未來一段時間內，首先著眼于擴大覆蓋面，實現全民基本醫療保障。其次，相對穩定城鎮醫療保障水平，提高農村醫療保障水平。待條件成熟以后，逐步實現城鎮與農村醫療保障的整合。

中國人民大學公共管理學院教授李珍擔心的則是整合統一后的公平問題。她認為，整合后兩種醫保制度的資金合在一起，實際上，城鎮居民醫療需求會高于農村居民，醫療服務價格也存在差異。

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