財稅改革撬動政府職能轉變三中全會新提法寓意深遠

2013年11月21日 06:55
來源：中國青年報作者：劉世昕

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財稅改革撬動政府職能轉變

財政成國家治理基礎，三中全會新提法寓意深遠

最近，河北石家莊、遼寧鐵嶺等10個城市獲批成為“2013年節能減排財政政策綜合示范城市”。與以往示范城市由中央部門內部敲定不同，這10個城市是經過兩輪公開競爭、專家答辯后，由專家評審確定的。

10個城市將優先享受中央財政各項節能減排政策傾斜和資金支持，這也是我國中央財政資金首次進行競爭分配。參評的城市必須提交完備的減排方案，由市長帶隊進行答辯；而評審專家是評審開始一個小時前才接到電話。跑“部”“錢”進的傳統做法在這個項目上幾乎沒有可能。

在業界看來，此次中央財政資金分配方式小小的改變，或許有著我國財稅體制深層次改革的大背景。

這一輪財稅體制改革在十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中被具象為“三條、近1000字”。在財政部原部長項懷誠的記憶中，20年前，他參加起草的十四屆三中全會決定中，關于財稅方面的內容只有500字，但那500字奠定了我國之后數十年間以分稅制為主體的財稅體制的基礎。

而這一輪的改革被賦予“再出發”的使命。事實上，改革的含金量遠非用著筆的字數所能概括。在諸多財稅專家看來，此次決定將財政的作用定義為“國家治理的基礎和重要支柱”，意味著今后財政要在優化資源配置、維護社會公平等諸多方面發揮作用，而現有的預算制度、稅收制度，以及中央和地方的責任支出與財權都需要變革。

在十八屆三中全會的決定中，這些改革的方向被定義為：改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度。

500字見證20年改革

作為20年前財稅改革的參與者之一，項懷誠認為，以分稅制為主體、輔之以轉移支付和國庫集中收付等制度的這套財稅體制，比較好地處理了中央和地方的兩個積極性，調動了企業的創造性，更重要的是保證了國家財力20年的持續增強。

項懷誠記憶中的若干故事見證了1994年起執行、并逐步完善的這套財政制度對國家發展的貢獻。1998年夏天，長江中下游地區遭遇洪水，項懷誠陪著時任總理朱镕基視察災情。

當朱镕基表示要給一些受災地區撥款時，地方的書記省長苦著臉說，地方財政沒錢。朱镕基問項懷誠國庫的錢什么時候能到，項懷誠說只需要4小時，當時朱镕基總理還以為他吹牛。事實上，4個小時之內，國庫的救災款確實到位了。

在項懷誠看來，經過20年的不斷調整，現行財稅體制中有很多有價值的制度，在改革中應該保留。而他也注意到，十八屆三中全會決定中關于財稅體制改革所用的詞匯是“深化”。他認為，這意味著，財稅體制將在現有基礎上進行改革，而不是另搞一套。

對比20年前的改革方案，項懷誠說，一個重要的變化是此輪方案突出強調，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。

這個特點也被中國社科院財經戰略研究院院長高培勇注意到。今天在“財經年會2014”上，他說，十八屆三中全會決定把推進國家治理體系和能力的現代化定義為全面深化改革的總目標，相應地，在財稅改革的篇章中，則把財政定義為國家治理的基礎和重要支柱，從其內在的邏輯來看，建立現代化的財政制度將為國家治理現代化奠定基礎。

“財稅改革是這次全面深化改革的突破口和主線索”，高培勇強調，特別是撬動政府職能轉變的突破口。高培勇解釋說，與政府職能部門活動相關的有兩條線索，一條是事，就是政府職能配置的領域，另一條是錢，就是為政府部門履行職能所配置的錢。

在高培勇看來，兩條線索相比，顯然從“事”入手，直接調整政府的職能難度大，但如果從“錢”入手：符合市場經濟發展方向的政府職能部門，可以多撥款支持；不符合市場經濟發展需要的職能，就少撥款，甚至不撥款，以至于這個職能部門沒有辦法再繼續運轉下去。

中央財經大學教授王雍君說，財稅改革與國家治理緊密相連，超越了以往對財稅改革的常規認識。傳統財稅改革強調的是財稅制度的合規性管理和績效管理，治理視角的財稅改革強調財政授權機制、受托責任、透明度、預見性和參與，這些都是善治的基本元素。

當然，在肯定以分稅制為主體的財稅體制20年功績的同時，財稅專家們也看到，隨著形勢的發展，這套制度已經不完全適應合理劃分中央和地方事權、完善國家治理的客觀要求，甚至經濟社會發展中的一些突出矛盾和問題也與財稅體制不健全有關。

預算改革應建立民意表達機制

不久前那批申請“2013年節能減排財政政策綜合示范城市”的市長們普遍感到，以后要拿財政的錢，過程會越來越透明，也更理性。

而財政部的官員也表示，未來會在更多領域的資金分配上使用專家評審和競爭機制。財政部門的自由裁量權減少的同時，資金使用方案更加完整，資金績效目標更加明確，資金分配上的公信力大大提高。

事實上，預算的公開透明是這輪財稅改革中位列第一的任務。在財稅專家的討論中，預算的改革至少有兩個方面值得關注，一方面是財政資金的使用要向民生傾斜，另一方面，要建立老百姓對預算的民意表達機制。

中國改革基金會國民經濟研究所副所長王小魯認為，當前財政支出存在的問題是，政府用于自身消費支出多，用于公共服務少；用于投資多，用于民生少。國家開發銀行原副行長劉克崮則進一步分析指出，這種支出結構的危害是，一方面民眾需要解決的問題沒有得到重視，另一方面，財政支出過多地用于建設和投資領域，也干擾了市場價格信號。

“財稅改革的方向是讓公共支出更多地惠及窮人”，王雍君認為，財稅改革的當務之急是建立一套公共服務的最低標準體系，讓窮人受益。

王雍君認為，在財政支出方向更多覆蓋民生的導向下，中央政府的各個部門應該轉變職能，把制定最低公共服務的標準以及監管標準的實施作為自己的主要職能，比如提供干凈的飲用水、安全的食品和藥品、全覆蓋的社會保障體系等。

在王雍君看來，公共支出民生轉向的同時，還應該配套建設參與機制，讓窮人有某種途徑能夠表達他們的話語，而政府需要作出適當的回應。

國家發改委經濟研究所財政金融研究室副主任許生認為，預算改革不應只局限在財政部門內部技術層面的改革，而應有一套包括編制、執行的審查制度，實現預算制衡從內部制衡走向外部制衡、預算審查從形式審查走向實質審查、預算調整從程序調整走向實質調整。

許生建議，未來應推行預算質詢問責制度，建立人大、政協、審計部門、社會公眾等多層次的預算質詢、問詢以及聽證制度，特別是，健全人大對政府預算的問責機制，保障財政依法健康運行。

財權事權承載中央與地方關系

項懷誠不僅當過財政部長，還在國家稅務總局工作過。至今他還記得，我國在稅制設計的過程中多次向歐美國家取經。有一次去美國訪問，美國國家稅務局的局長聽說他們一行是來學習美國的稅收制度時，開玩笑地說，美國的稅收制度是補丁制度，不值得學習。他反而覺得中國的稅制值得學習。

項懷誠說，我國過去20年以間接稅為主、間接稅又以增值稅為主的稅制符合這一時期經濟發展和國家財富積累的需要。而十八屆三中全會決定提出要適當增加直接稅的比重，是經濟發展的必然規律，而不是否定以間接稅為主的稅制。

國家稅務總局原副局長許善達從十八屆三中全會決定中讀到的改革關鍵詞是，“推進增值稅改革”。他認為，當前正在進行的營業稅改增值稅改革可能引發的連鎖反應值得關注。

現行的改革是，營業稅改增值稅后，稅收百分之百歸地方，而其他增值稅收入中央和地方按75%和25%分配，許善達認為，一個稅種，在中央和地方分配中卻有兩個比例，這樣的格局是不可持續的，遲早會并軌，勢必會影響地方的主體稅種，所以現在就應該對地方稅稅源的問題未雨綢繆。

許善達說，他和一些研究者的建議是，把生產環節的消費稅轉移到零售環節，以此為地方的主體稅源。

許善達說，如果這項改革推出，所有消費品的出廠價就會降低，而消費品在零售環節的稅收會有相當幅度的上升。這將減輕消費品生產企業的財務成本，對資金的占壓會大幅度降低。

稅收結構的變化將直接影響中央和地方收入的變化。在這輪財稅改革中，中央和地方事權與支出責任的重新劃分也是重點。

許善達介紹說，根據財政部的數字，目前中央和地方的收入基本上是五五分成。支出比例則是，地方支出85%，中央支出15%，其余的35%通過各種轉移支付給地方。那么未來，什么樣的支出比例是合理的？許善達說，是中央上收支出責任，還是加大轉移支付力度，這都是值得研究的。

事實上，就在這幾天，財政部部長樓繼偉一篇名為《建立現代財政制度》的文章在業界引發關注。他在文章中用了較多的筆墨論述“健全中央和地方財力與事權相匹配的財政體制”。他認為，在事權劃分上，要適度加強中央事權，部分社保、跨區域重大項目建設維護為中央和地方共同事權；區域性公共事務為地方事權。

完善事權和支出責任劃分以后，需要相應調整政府收入劃分，將收入周期性波動較大、具有較強再分配作用、稅基分布不均衡、流動性較大、易轉嫁的稅種劃為中央稅，或中央成分比例多一些；將其余具有明顯受益性、區域性特征、對宏觀經濟運行不產生直接重大影響的稅種劃為地方稅，或地方分成比例多一些，以充分調動兩個積極性。更多的學者注意到，決定中也強調了，要保持現有中央和地方財力格局總體穩定。

本報北京11月20日電