安徽成內地最快土改引爭議官員倍感壓力閉口緘言

2013年11月22日 21:46
來源：經濟觀察報

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安徽：跑得最快的土改

種昂

這兩天，張啟民奔波于安徽各級發改委，忙于申報一個總投資10.5億元的農業項目。他所在的安徽帝元生物科技有限公司（以下簡稱“安徽帝元”）正醞釀在宿州市埇橋區投建一個2萬多畝的現代農業循環經濟產業示范園。

農業投資有著投資大、風險高、回報期長的特點。作為該項目的負責人，近來張啟民遭遇到了土地、資金、政策等各方面瓶頸與障礙。正在此時，安徽省11月12日發布了《關于深化農村綜合改革示范試點工作的指導意見》（以下簡稱“《意見》”），讓他看到了一條被打開的政策通道。

1978年，十一屆三中全會之后，安徽鳳陽小崗村開創了農村家庭聯產承包責任制，拉開了中國改革的大幕。35年后，恰在十八屆三中全會閉幕的當天發布《意見》，使得安徽再一次扮演起“土地改革”先行者的角色。

歷史總有著驚人的相似。在中國新一輪改革大幕即將拉開之際，安徽能否像當年小崗村“大包干”那樣，產生出震驚世人的創舉？

涉農企業的困境

十八屆三中全會因給今后十年中國改革提供方向的指引而受到全球矚目。恰在全會閉幕的當天，安徽省對外發布了《關于深化農村綜合改革示范試點工作的指導意見》，不禁讓人猜測背后的深意。

根據《意見》，安徽省確定在鳳陽、渦陽縣、埇橋區、潁泉區等20個縣（區），從農業經營主體、農村土地市場建設、農村集體“三資”管理、公共基礎設施建管、信息和金融服務6個方面開展改革試點。

《意見》一經發布，多項改革內容立刻引發熱議。有人贊譽其是自“大包干”后第二次土地改革；有人指其有打政策“擦邊球”之嫌；有人質疑其違反現行政策；甚至還有人預言，即使在安徽試點了也難以在全國推廣。

不過，安徽帝元項目所在地——宿州市埇橋區被選為試點，卻讓張啟民看到了投資農業的希望與前景。在《意見》中，安徽帝元這樣的企業正是被培育的新型農業經營主體。

安徽帝元原是一家生產“化肥養分控失劑”的涉農企業。2011年9月，該公司流轉了宿州市埇橋區朱廟、塔橋兩個村5400畝耕地，進行規模化種植。像眾多投資者一樣，安徽帝元涉足農業生產是看中了土地中潛藏的價值。

目前，當地農戶種植小麥、玉米，一畝地每年產值約在1500元至1800元之間，各種成本總計為500元至700元不等。安徽帝元的計劃是，通過種植反季蔬菜、養殖畜禽以及農產品深加工，每畝土地產值可提高到5000元，增長約3倍；通過大型機械的應用、農藥化肥的統一采購，規模化種植、集約化管理反而可使成本更低。

流轉5400畝耕地僅是安徽帝元投資的第一步。按照規劃，企業將在2016年前建成占地2.3萬畝的現代農業循環經濟產業示范園項目，涵蓋蔬菜種植、畜禽養殖、農產品深加工、生物質能源等五大板塊，總投資高達10.5億元。

安徽帝元僅是當地政府急需培育的千萬個新型農業經營主體中的一員。根據《意見》規劃，安徽農業種植骨干將由原來一家一戶逐漸向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業為主的新型農業經營體系過渡，2015年后者經營面積將占承包耕地50%以上。

安徽省農委合作經濟指導處處長呂健魁表示，由于農業投資大、風險高、回報期長，目前像安徽帝元這樣愿意涉足農業的主體仍是少數。根據統計數據顯示，安徽省流轉耕地占耕地總面積僅有27%。

就連聞名全國的小崗村也正遭遇找不到投資者的尷尬。2012年，小崗村村委一面將4300畝耕地流轉集中，一面對外招商引資。最初，村黨委書記鄭樹銳還擔心萬一投資者掙不到錢跑了咋辦，可一年過去了，他坦言，根本就沒有人肯接盤。可是，承諾給農戶的每畝每年按700斤原糧算的折價款必須兌現，流轉到手的土地不能撂荒，4300畝土地的經營負擔和風險都壓在了村委的肩上。

開辟政策通道

正如宿州埇橋區農委經管站站長葛思科所言，多年來投資主體稀缺，主要因為涉足農業表面風光，實則處處隱藏著不確定性——土地流轉、融資貸款、水利配套、農戶安置等點點滴滴都離不開政策的扶持、政府的幫助。可現實中，很少有地方能為企業提供順暢的投資通道。

當一個個投資農業的典型性困境接踵而至時，張啟民也感到，現行政策下投資農業遠非看上去那么簡單。

按照安徽帝元與農戶簽訂的流轉合同，每畝每年支付1000斤小麥的折價款（今年1180元）。如果流轉2.23萬畝土地，每年僅此一項就高達2600多萬元。投資商買入城市土地后，可立刻抵押變現，農業土地流轉的只是經營權，耗費巨資卻無法從銀行融資貸款。

每畝1180元的流轉費要支付、總投資10.5億元的示范園項目要上馬，安徽帝元一度苦于資金的短缺。

僅流轉農田還不行。企業為了提升土地產值會延伸產業鏈，建設曬場、倉儲、加工廠等配套設施。現行土地政策規定，耕地不能改變用途，這就需要就近改造原有的農村建設用地。事實上，2012年安徽帝元種植玉米獲得豐收，卻因為沒有曬場、倉儲，導致大量玉米受潮霉變，虧損了數百萬元。而規劃中農產品和畜禽加工廠也須另行征地。

近來，張啟民又遇到了新的難題。流轉到手的土地上墳頭眾多，阻礙大型機械設施的使用，可平墳卻遭到了千家萬戶的反對。

農業投資大、風險高、回報期長，最初三年安徽帝元無法實現盈利。而后續資金何時能到位、建設產業示范園能否流轉到連片的土地、加工廠所需工業用地指標如何獲得、農田水利設施能否配套到位……這些投資農業的共性難題，同樣讓張啟民感到，企業上要面對政策諸多不確定性，中要面對激烈的市場競爭，下要面對千萬農戶的不同訴求。

正當張啟民困惑之時，安徽省在十八屆三中全會的最后一天發布了《關于深化農村綜合改革示范試點工作的指導意見》，《意見》中金融創新、集體建設用地、基礎設施等內容正涉及企業眼下所亟待解決的資金、土地、水利設施等難題。

作為制定《意見》牽頭方，安徽省財政廳農村綜合改革處處長胡德林表示，這一改革政策正是針對當前農業和農村發展面臨的新情況、新問題來設計的。經營主體、土地市場、“三資”管理、基礎設施、金融服務和信息六大方面，彼此關聯、互為支撐，試圖為下一輪農村改革在政策層面開辟一條通道。

如，“推進農村金融創新”涉及到投資者的融資難題；“允許集體建設用地用于工業、商業、旅游”為農產品深加工、提升農業產值提供了可能；“加強農村公共基礎設施建設統籌規劃”試圖為投資者提供農田水利配套的保障；“建設統一的綜合信息服務平臺”則為農業提供人才、技術方面的培訓。所有這一切都是為了培育更多的農業新型經營主體。

事實上，安徽帝元正是通過金融創新、化解資金的瓶頸才成為了農業新型經營主體。其實，在《意見》正式發布之前，在此方面就做出過嘗試。安徽帝元找到中信信托有限責任公司，雙方于今年10月10日拿到了中國土地流轉第一單信托產品的“準生證”——“中信·農村土地承包經營權集合信托計劃1301期”。

所謂土地流轉信托，是將農村土地使用權作為信托財產，委托信托公司經營管理，其目的是實現農村土地流轉。

原本安徽帝元從農戶手中流轉土地，如今土地是先流轉到中信信托，再轉交由安徽帝元經營。安徽帝元的身份也從原來的承包商變為第三方服務提供商。根據雙方的協議，安徽帝元保證每畝土地的收益，中信信托承諾為產業示范園項目融資。

框架內的探索

35年前，小崗村在試行“大包干”之初曾引來眾多非議；35年后，安徽省《意見》中“建立宅基地退出補償激勵機制”，“允許集體建設用地用于工業、商業、旅游”，“建立統一的城鄉土地交易市場”等諸多創新性內容同樣引發了社會各界的熱議、爭論，甚至是質疑。

土地是社會穩定的基石，加之《意見》剛剛發布、無具體的實施細則，各種觀點的爭論與交鋒讓安徽省許多官員倍感壓力，連呼“敏感”而閉口緘言。

安徽省財政廳農村綜合改革處處長胡德林對此澄清道，安徽改革起源于國務院農村綜合改革工作小組的謀劃、部署，完全是在十八屆三中全會的框架內。

2006年，時任總理的溫家寶把鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制改革作為農村綜合改革的主要任務。經過了7年時間，三項任務基本完成，未來中國農村改革應向何處去，從去年國務院農村綜合改革工作小組開始未雨綢繆。

2012年7月，國務院在全國選擇了10個省承擔綜合性示范試點工作，其中浙江（東部）、安徽（中部）、寧夏（西部）三省又被定為改革試點的重點省份。改革的主要目標正是著力構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業生產經營體系和社會化服務體系，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化。

顯然，這一輪農村綜合改革與7年前相比，完全不可同日而語。“人—地”是最為核心的社會關系，涉及億萬農民的生產、生活，涉及城鎮化的戰略布局，牽一發而動全身。30多年來形成的一家一戶分散經營農業模式一旦被革新，土地將釋放出巨大的紅利；可一旦改革方案有缺失，也會付出慘重的代價。

從去年7月起，安徽省由省財政廳牽頭，省農委、省國土廳等部門共同參與，著手新一輪農村綜合改革方案的起草。事實上，安徽省《意見》于2013年10月28日就已經出臺，只等十八屆三中全會對外發布。

對于外界的熱議和質疑，胡德林解釋道，《意見》中所涉及的改革內容，有些是在安徽進行了嘗試，有些則在外省已有成功的案例。安徽的創新只是集成式創新，系統性推進。

如“允許集體建設用地用于工業、商業、旅游”，小崗村已經利用農村建設用地建起了大包干紀念館、沈浩紀念館和商業街，涉足商業和旅游產業；同為全國十大明星村的華西村企業多達60多家，早已涉足鋼鐵、有色金屬、紡織、化纖、服裝、建筑、化工等諸多產業，2011年華西村GDP總量高達500多億元。

在胡德林看來，遭到廣泛質疑的“建立宅基地退出補償激勵機制”絕非外界所說的“買賣”、“入市”，而是為那些在其他村鎮生活、工作的村民就近調換宅基地提供方便，另外，也可以給自愿放棄宅基地的進城農民部分經濟補償。

“建立統一的城鄉土地交易市場”更是與十八屆三中全會公報中“讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”相一致。

土地是農民的“命根子”，但往往也是農民利益被侵害最多的地方。目前，中國集體性質的土地進入市場的唯一途徑是由政府征用，補償標準卻只有“前三年平均年產值的30倍”。按照一畝1000多元計算，總共只有3萬多元。經過鄉鎮各級政府留存，通常農戶每畝只能拿到1萬多元。可政府轉手招拍掛，一畝土地卻常常拍出數百萬、甚至上千萬元的天價。安徽省希望通過改革試點，讓農民更多的享有本應屬于自己的、沉睡中的財富。

從1978年到2013年，從十一屆三中全會到十八屆三中全會，安徽再次扮演起“土地改革”探路者的角色。

不過，當下中國“三農”困局的復雜程度遠非35年前可比。安徽省社科院城鄉經濟研究所所長呂連生指出，當年小崗村一個“大包干”引發了中國的巨變。如今，“三農”問題涉及面廣、更加復雜，再也不是簡單的一個制度、一項創新就能全都化解。中國土地改革需要的是系統性、多層面的探索與試點。

胡德林表示，任何人都不應對某個文件期望值過高。《意見》的發布，僅僅是安徽農村綜合改革的起點。他認為，安徽能否完成歷史賦予的重任，還要看20個縣區試點與探索的結果。■