“官邸制”需明確資質和違法責任

2013年11月22日 23:33
來源：華夏時報

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劉波

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，出現了許多未曾見于中央正式文件的新名詞，“官邸制”就是其中之一。《決定》提出“規范并嚴格執行領導干部工作生活保障制度，不準多處占用住房和辦公用房，不準超標準配備辦公用房和生活用房……探索實行官邸制”。最后幾個字很快引起了很多猜想和闡釋。

值得注意的是《決定》文本中的“探索實行官邸制”，是用一個句號與前文分割的，這或許暗示著它是一個相對獨立的問題，這也與不少媒體發出的提醒相符：不能想著僅僅靠“官邸制”來遏制領導干部住房違規現象。但還有許多人產生了樂觀期待，廣州市紀委發言人梅河清20日就表示，探索實行“官邸制”是遏制領導干部以權謀房的“治本”途徑。但在筆者看來這或許有些夸張了，對“官邸制”寄予厚望，表明了制止干部住房腐敗的政策努力，但在很大程度上只有局部效果。

首先，所謂“官邸制”在國外不能算是一種多么成熟的制度，因為制度意味著復雜的權利義務安排，而官邸最多只是針對政府高級官員的一種習慣性待遇，既保證其有體面居所并展示國家威儀，同時也有一定的安全考慮。正因為是顯示尊貴的例外舉措，故而受惠者的范圍也極為狹窄，如美國只是總統、副總統、州長、副州長以及達到相當大規模的城市的市長，德國是總理和聯邦各部部長，韓國則只有總統、總理及國防部長、外交部長四個職位有專門官邸。有些報道所說的“官邸制”是一種“國際慣例”，則更像是一種誤讀，國外更多是通過提供經立法機關批準的租房補貼等方式來保證官員的體面居住環境的。

有專家所稱的“實踐表明該項舉措可有效制約住房腐敗”，其實不知從何談起。筆者做了一番初步的搜索，沒有發現任何研究“官邸制”與腐敗關系的外文文獻，即使是對所謂“官邸制”的討論也少之又少。當然也許有的學者把“官邸制”上升到“國際慣例”的層面可能有一種功利性的考慮：制造一種“與國際接軌”的話語優勢，有助于降低國內改革的阻力。

當然“官邸制”也有一定的中國“本土資源”，古代在地方政府的衙門后通常設有官舍，可供異地為官者及其家屬居住，作為一種福利。現在的“官邸制”也是針對異地任職干部的。但如果細究專家建議的細節，也有很多待解之處：準備從縣級帶頭推行，但所依據的國際經驗卻主要是針對中央級高官的，美國的州長、市長之所以也有官邸和其地方高度自治有很大關系，這和中國國情也是不同的。所以要形成推進“官邸制”的共識恐怕還需要先解決這些疑惑，同時也要進一步向公眾澄清國外官邸制的真相，尤其是到底地方級官員是不是普遍有官邸待遇，以免被扭曲的“國際慣例”在國內產生進一步的扭曲。從根本上講，并沒有任何法律規定國家必須為領導干部解決住房問題，對這一想法的任何堅持都是傳統“官本位”思維在作怪。

但不可否認，官員住房腐敗之風必須遏制。近年來各地都曝出了許多干部超標違規建造占有豪華住房的現象。其原因是在住房市場化改革后，沒有對領導干部住房做出特殊安排，而干部則想方設法地在市場化條件下利用手中的權力繼續維持其特權，最初是利用“自有土地建房”等名義多建多占住房，后來是以職權影響市場差價，低價“團購”住房，最近幾年則是違規占地建造干部專用別墅。

從去年底以來中央高層開始嚴厲整頓吏治，重新強調干部密切聯系群眾并力戒奢靡之風，緩和社會矛盾。在這些舉措影響下今年的公款吃喝之風大有收斂，然而與吃喝、公車私用等現象相比，干部超標違規占有住房更為隱蔽而腐敗程度則更高，一個例子就是在近期反腐敗運動中落馬的很多高官的巨額財富，主要就表現為擁有大量的住房，而房屋也已經成為現在中國人財富的首要載體之一。在吃喝等方面的道德整風可以暫時打壓官員的權力炫耀性行為，但官員以權謀私的沖動也或許會在住房等其他方面尋找更隱秘的出口，因而在當下強調對干部違規占有住房的懲治是必需的。

不過，在中國的改革中人們往往陷入的一個慣性思維是，如果一個問題屢禁不止那就是解決機制還不夠好，甚至需要借鑒國外經驗來輸入新機制，例如“官邸制”，但事實上如果已有的機制沒有得到嚴格執行，引入再多疊床架屋、構造復雜的新機制也沒用。“官邸制”也許確實可以考慮，但其獲取資格、官邸產權和違法責任都必須有嚴格界定，即使成功建立起來，其效果也僅限于限制異地任職官員，對本地官員以權謀房并無影響，所以“治本”之說難以成立。

遏制干部住房腐敗最重要的還是做好制約權力的基本功。基本制約權力的方式，人類社會早已有現成的實例，不必把問題復雜化，簡單來說，先把官員財產的內部登記制度落實后，接著逐步順應國際潮流建立官員財產公開，對領導干部的私有住房情況進行記錄備案，就足以在很大程度上監督和懲治違規占有住房。

2009年11月湖南湘鄉市在全國率先啟動領導干部住房信息公示制度，將69位縣處級干部的住房信息在網上公布，并鼓勵對在住房建造、購買中可能出現的違法違紀行為進行舉報。這些都說明，基層創新可用，底層民氣可用，將這些做法在全國范圍推廣也并非難事，反腐主要取決于政治意志，許多遠比中國窮的國家都確立了官員財產公開制度。11月20日的國務院常務會議決定，建立不動產統一登記制度，實現信息共享，建立不動產登記信息依法公開查詢系統。希望這么做的目的不止是為全面推行房產稅鋪路，使房產信息公開成為懲治官員住房腐敗的利器，也許是一個更重要的功能。

（作者為資深財經媒體人）