土地管理重心應注重存量：打破二元結構會有實質性安排

2013年11月23日 00:28
來源：華夏時報

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土地管理重心應注重存量 “打破二元結構會有實質性安排”

本報記者楊仕省北京報道

“本次三中全會文件顯示，市場化成為改革總基調，土地領域的改革也必將遵循這一基調。”11月19日，中國土地學會副理事長黃小虎在今年的《財經》年會期間對《華夏時報》記者表示，上述改革基調提出后，接下來能否落實、如何落實，至關重要。

十八屆三中全會已對土地改革做出總體部署，未來一段時間土地改革具體路徑傾向于地方先行試點，然后帶動制度突破。“如何搞好土改，考驗的是執政者的智慧，更是多方利益博弈的焦點?！痹凇敦斀洝纺陼陂g，燕京華僑大學校長華生表示。

改革新起點

“與上一個5年相比，這次官方對市場化的新表述令人期待。”在《財經》年會期間，一位參會的專家這樣告訴本報記者。

5年前，十七屆三中全會曾聚焦農村改革，出臺《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，其中對打破二元結構的土地和戶籍制度改革就曾經許下承諾，但并未兌現。

故此，不少學者將十八屆三中全會視為重新凝聚共識、深入推進農村改革的新起點。

過去，廣大農村無法交易集體建設用地。華生對記者表示，本次三中全會中關于城鄉統一的建設用地市場的表述更加積極，推動力度可能增強，但很可能主要是針對鄉鎮企業用地、經營性用地。

而今，“三農”領域的市場化改革方向已經部分體現在十八屆三中全會公報中。公報在提出涉及土地改革的“建立城鄉統一的建設用地市場”時，將其放在“建設統一開放、競爭有序的市場體系”下闡述。而十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)也指出，要“賦予農民更多財產權利”，“建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行?！?/p>

華生認為，現在，中央對集體建設用地入市已經達成高度一致，意義不同尋常。在土改定位上，與十七屆三中全會“逐步建立”的表述相比，彰顯了新一輪土地改革的迫切性。

在闡述“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙”時，公報提出，“必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果?！?/p>

黃小虎則認為，在打破二元結構上，此番會有實質性安排。此次中央明確提出“賦予農民更多財產權利”，鼓勵探索農村土地抵押權能。

用途管制

這一輪關于土地制度的爭論始于2000年，一直延續至今。華生稱，尤其是在新型城鎮化的推進中，相關的土地財政、金融問題、社會問題等波及面廣，爭論激烈。因此，土地在三中全會前后頗受關注。

對此，中共中央總書記、國家主席習近平今年在不同場合多次提到土地改革。

現實的情況是，中國土地制度最明顯的特點是二元結構。中國的城市土地屬于國家，農村土地屬于農民集體。

當中國的城市化層層推進時，農村土地卻只有被征為國有，才能投入城市建設。黃小虎同樣認為，對這套政府征地、壟斷一級市場獨家出讓土地的制度，多年來褒貶不一。

更多的人認為，弊端越來越大，到了必須改革的時候，應還權于農民，讓市場在資源配置中發揮更重要的作用。

而此次三中全會公報提出“建立城鄉統一的建設用地市場”，體現在《決定》中放開集體經營性建設用地入市。但附加的條件有一個，“令其在規劃和用途管制下，和城市建設用地享有同等權利。”黃小虎說，這部分土地包括鄉鎮企業用地等經營性用地、農民自建住房的宅基地和農村公益事業、公共設施用地等。

實際上，關于集體建設用地入市問題所引起的爭議非常大。

相對而言，此次進入《決議》的存量經營性集體建設用地是最有共識的。