保持體制改革與法制建設(shè)的張力

2013年11月23日 00:39
來源：中國經(jīng)營報(bào)

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刊發(fā)于總2037期《中國經(jīng)營報(bào)》[要聞]版 0條評(píng)論 被次查看收藏

十八屆三中全會(huì)做出了“全面深化改革”的重大部署，提出了“完善和發(fā)展中國特色的社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總體目標(biāo)，不但列出了具體領(lǐng)域中的改革內(nèi)容，而且凸顯出在一些重大關(guān)系上將出現(xiàn)體制層面的深刻調(diào)整，其中必然會(huì)出現(xiàn)突破現(xiàn)行法律相關(guān)規(guī)定的情形，需要給以特別慎重的處置。

從目前已經(jīng)宣布的改革清單來看，有不少就面臨已有法律規(guī)定的制約，比如，在國有企業(yè)改革方面，對(duì)國企管什么、誰來管和怎么管，需要同《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定相協(xié)調(diào)；加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，特別是同國有土地同權(quán)同價(jià)的要求，則同《土地法》有所沖突；具體如放開“單獨(dú)二胎”，則涉及同計(jì)劃生育有關(guān)的法律法規(guī)，至于廢止“勞動(dòng)教養(yǎng)制度”，則相當(dāng)于廢除與勞教相關(guān)的一系列法律文件，如此等等。

改革遭遇法律瓶頸是完全正常的，因?yàn)橹袊?0多年的體制改革本身是一個(gè)相對(duì)已有制度的“破”的過程，而一切體制層面的“破”，最終都會(huì)面臨如何對(duì)待已有法律的問題，無論從理論還是邏輯上說，這都是不成問題的問題。但在當(dāng)下的中國，這又確實(shí)是一個(gè)問題。其中涉及的不僅是不少法律規(guī)定本身就是改革中逐步建立起來的，曾經(jīng)是“改革成果的合法化乃至法律化”，還涉及改革以來，我們?cè)凇捌啤迸c“立”的關(guān)系上，存在一定的失衡，制度化特別是法制化的進(jìn)程相對(duì)滯后，無法可依、有法不依和執(zhí)法不嚴(yán)的情形時(shí)有發(fā)生，更涉及未來在“推進(jìn)國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化”的進(jìn)程中，強(qiáng)化法律的地位、法制的健全和法治的權(quán)威是極為重要的一環(huán)，所以，今天談?wù)摳母锱c已有法律的關(guān)系時(shí)，不能簡單沿用當(dāng)年剛開始改革時(shí)那種“改革天然合法”的態(tài)度，在“探索”“創(chuàng)新”或“試點(diǎn)”的名義下，無視法律，隨意作為，而必須權(quán)衡利弊，不僅周密考慮具體事項(xiàng)上的進(jìn)退，還要整體評(píng)估對(duì)法制體系和法治原則可能帶來的沖擊。

其實(shí)，從最近上海建設(shè)自貿(mào)區(qū)的實(shí)踐中，已經(jīng)可以看出端倪。上海自貿(mào)區(qū)作為國家級(jí)試驗(yàn)區(qū)，當(dāng)然需要“先行先試”，遇到現(xiàn)行法律的屏障也在所難免。為了解決有關(guān)法律規(guī)定在自貿(mào)區(qū)內(nèi)的實(shí)施問題，8月26日，十二屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議審議了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等國務(wù)院決定的試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)停止實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》，批準(zhǔn)“在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，對(duì)負(fù)面清單之外的外商投資暫時(shí)停止實(shí)施外資企業(yè)法、中外合資經(jīng)營企業(yè)法、中外合作經(jīng)營企業(yè)法3部法律的有關(guān)規(guī)定”。這里最有價(jià)值的不是具體法律規(guī)定的“被懸置”，以便為改革開通道路，而是通過規(guī)范的立法程序?qū)⑾嚓P(guān)規(guī)定暫停實(shí)施，程序的合法賦予了自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)的合法性。

中國的改革仍然“在路上”，每個(gè)階段性成果需要及時(shí)制度化，這才符合“體制改革”的內(nèi)在要求，否則改革就存在“狗熊掰苞米，掰一個(gè)，扔一個(gè)”的風(fēng)險(xiǎn)，在政府主導(dǎo)、“首長工程”的改革策略下，尤其如此。但就其本質(zhì)而言，改革始終是動(dòng)態(tài)的，而法律則是相對(duì)靜態(tài)的，我們需要不斷改革，卻不能隨時(shí)修改法律，只要堅(jiān)持依法治國的原則，改革就不能不適應(yīng)法律相對(duì)穩(wěn)定的屬性。這就要求國家在體制改革和法制建設(shè)之間保持必要的張力，維持“破與立”之間的一定節(jié)奏。

如此張力和節(jié)奏，不但應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)于立法，也要考慮執(zhí)法的實(shí)際情況。為了給改革留出余地，立法需要相對(duì)超前，以免過于頻繁地修法，而降低法律的嚴(yán)肅性，造成機(jī)構(gòu)和公民依法行為時(shí)的不適應(yīng)。但超前的幅度必須科學(xué)合理地設(shè)定，因?yàn)樯鐣?huì)生活所有方面并非都能同步跟隨法律前行，有些領(lǐng)域長期存在的執(zhí)法滯后困境，就同此有關(guān)。

改革必須納入法制的軌道，這是改革給中國社會(huì)帶來的整體進(jìn)步的成果，也是進(jìn)一步改革的保障乃至制約，需要改革者以更大的智慧來駕馭之。

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