“帝國中樞” 美國國安會大起底

2013年11月23日 00:40
來源：中國經營報

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十八屆三中全會落幕，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》新鮮出爐，中央決定成立國家安全委員會。茲事體大，攸關高層權力重組與整合，最為外界關注。

放眼世界，美國國家安全委員會歷史最為悠久，運作行之有年，協調能量超強，地位動見觀瞻，引得他國爭相效仿。

緣起冷戰

1947年，冷戰箭在弦上，風云際會，國家安全經緯萬端，對安全問題的強調達到了前所未有的程度。美國主政者深感：外交手段無法有效牽制國力日盛的對手。因此創設一個全新的機構——國家安全委員會，協調軍隊、國內情報及國家安全局，制定統一的國家安全政策，提上政治議事日程。

現代意義上的國家安全概念和國家安全學說，在二戰期間和戰后得到迅猛發展。1943年，美國著名評論家沃爾特·李普曼首次使用國家安全(National Security)一詞。1945年埃伯斯塔特領銜的研究小組向海軍部長提交報告——“陸軍部和海軍部的統編和國家安全的戰后組織”，史稱“埃伯斯塔特報告”。

報告回顧了二戰中美國在軍事政策和組織方面的基本經驗，分析了現有軍事政策、政治、外交和經濟領域的不足之處，指出軍隊與國家防務建設、情報處理及科學研發等方面亟須改進，強烈建議政府在國家安全方面實現整個組織機構的一體化。報告呼吁建立國家安全委員會在內的一系列國家安全機構的建議，日后為《國家安全法》采納。

1947年7月26日，杜魯門總統簽署了《國家安全法》（National Security Act of 1947）。其中“國家安全”指的是美國國防與對外關系，是一種狹義的安全觀。不久，美國國安會（National Security Council，NSC）呱呱墜地，與中情局、國家安全資源局和國防部，分工合作，向總統提出相關政策和建議。

1947年《國家安全法》出臺，一舉奠定冷戰以降，美國國家安全系統的基本框架。“總體戰”時代，外來威脅和國際沖突空前加劇，在美國聯邦政府的各項目標和職責中，“國家安全”占據著首要的、中心的和凌駕的地位。“國家安全”儼然成為統御一切政府事務的“高端政治”。

在國家安全的整體目標和框架之下，NSC從政府最高層級對政治、軍事、外交、內政、經濟、情報等分立的職能領域和部門之間實施集中統籌和全面協調，以求達成決策程序的連續性和一體化。戰后美國不啻為世界帝國，而NSC正是這個帝國的中樞機構。學者稱之為“美國政府外交和安全政策制定最為重要的正式制度”，一語中的。

總統掌控國安會

“杜魯門總統的個人意愿決定著美國國安會早期的一切。起初，他只是將委員會成員視為純粹的顧問，拒絕參加國安會會議。”在《掌權者》一書中，普拉多斯首次披露NSC的內幕。

1947年9月NSC第一次正式會議上，杜魯門嚴厲告誡與會者：“這是我的委員會”，每一個成員都不得在其中充當“首席女高音”。1948年，杜魯門在致國安會委員的信中寫道：“總統可完全自由地接受、否決或修正委員會的建議，并可同總統辦公室的其他人員進行商談。這是總統決定這類政策及實施它們的特權。”

后來，杜魯門的力量受到削弱，他開始參與國安會會議，NSC的作用才日漸顯赫，成了為總統提供意見和建議的最高決策機器。從創設伊始到1948年末，NSC共舉行了30次會議，制定了79份文件，提出了關于希臘內戰，意大利、柏林封鎖及中國政策等等，杜魯門總統基本上加以采納。值得一提的是，國安會對為戰后歐洲復興提供巨額援助的馬歇爾計劃貢獻良多。

早年NSC成員，從總統、國防部長、海陸空三軍部長、國家安全資源局局長、國務卿、其他內閣成員及相關顧問，人員龐雜，七嘴八舌，嚴重影響決策效率。杜魯門決定修法“瘦身”，國會于1949年8月通過修正案。一個星期后，杜魯門簽署總統行政命令予以完善。

這一改組，影響深遠。NSC機構變得更加合理、更為精簡高效。國安會辦公室也被安排在總統行政辦公室里面，成為不折不扣的“國王的人馬”。1949年修正案減少了四名成員，取消了三軍部長及國家安全資源局局長成員資格，但增加了副總統作為成員，并安排參謀長聯席會議主席及中情局局長作為法定的顧問。從此，總統、副總統、國務卿、國防部長成了NSC主要成員。

國安會組建方案中，規定NSC設5名高級參謀、5名助理，另外還設有研究人員和辦事人員，總人數不超過20人，財政預算20萬美元。國安會要同一切相關部門和機構保持密切聯系。每天國安會通過兩種活動來運作，較為正式的一種是為各部門提供各種報告，扼要說明事實、結論及建議，或者說明多數人與少數人的建議各是什么，據此制定相關文件。文件起草完畢，委員會全體成員進行討論，再由總統加以首肯或者否決；另一種涉及決策咨詢，二者于1950年融為一體。

朝鮮戰爭爆發，杜魯門越發依賴NSC，將其成員視為高級合作伙伴，同他們一起進行最佳決策。而冷戰對抗，也自然成了NSC工作的最主要內容。NSC 7號文件認為“擊敗蘇聯領導的共產主義力量對美國的安全來講至關重要”，并且“這一目標不可能通過防御政策來實現”。半年后，NSC 58號文件制定對蘇聯政策，規定了美國對付蘇聯統治下的東歐各國指導原則。

1953年，艾森豪威爾上臺，設立國家安全事務特別助理，以便為NSC的會議確定議事日程，在每次會議前的下午向總統作簡要匯報，通過下設計劃委員會來負責材料準備工作，并主持計劃委員會的工作。這一職位俗稱“國家安全顧問”，無需國會批準。總統親自遴選專家，賦予其在與政府各機構官員打交道時擁有更大的權威。

艾森豪威爾要求NSC帶著自己的背景和經驗，對國家安全問題給出最具政治家氣度的答案，而不是僅僅代表部門立場去尋求妥協。

NSC的成功之道

肯尼迪入主白宮后，大刀闊斧對NSC展開新一輪改革，任命哈佛大學教授邦迪為國家安全顧問，大大擴充NSC辦公廳，介入實際決策事務。NSC辦公廳成為國務院之外的新的外交政策權力中心，媒體譽為“小國務院”。

冷戰時期，談起美國國安會，就離不開多姿多彩的國家安全事務助理。約翰遜總統時期的羅斯托、尼克松總統時期的基辛格和卡特時期的布熱津斯基，無不是人中之龍。政壇風云人物基辛格和布熱津斯基，長袖善舞，縱橫捭闔，影響力遠超國務卿。

“9·11”事件后，美國相繼通過《愛國者法案》和《情報改革與預防恐怖主義法》，重組國安體制，強化NSC在反恐方面的新職能。

學界公認NSC的成功，莫過于為國安決策提供政策討論平臺，幫助總統制定重大決策。布熱津斯基說得好：“NSC與總統的關系，以及總統個人的工作風格，一向是決定NSC演化的決定性因素。”

美國歷任總統借助NSC，排除疊床架屋的常規官僚機器，超越各部門的狹隘利益與本位主義，以具有全面視野且地位超脫的新機構，成功應對排山倒海而來的國家安全挑戰。NSC領導和整合軍政情報與決策機構，成為美國總統制下擎天一柱。

作者為中國政法大學比較法學院講師、博士

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