劉勝軍：改革是沒有硝煙的戰爭政治家要敢動真格

2013年11月26日 17:37
來源：南方人物周刊

人參與條評論

三中全會將如何改變中國

十年來最被外界叫好的一次會議，將會產生什么樣影響

特約撰稿劉勝軍(中歐陸家嘴國際金融研究院執行副院長、《下一個十年》作者)

還權人大，既是落實憲法的要求，也是深化改革的機制保障

11月15日，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》公布，迅速激發市場熱情，可以說是準確、全面地回應了社會高漲的改革訴求，也把準了中國經濟和社會的脈搏，將對未來十年產生深刻影響。

2012年10月，我曾撰文“十八大后的18項改革”，呼吁在以下領域推動切實改革：利率市場化；減稅；征遺產稅；破央企壟斷；央企改革；央企利潤補養老金；廢IPO審批；民資辦銀行；居民境外投資；知識產權保護；政府退出經濟領域；財政民主；環保；抓貪官壓房價；城市化；撤發改委；司法獨立；政府瘦身放權讓利。

出乎意料的是，這些多少帶有理想色彩的建議，幾乎都在《決定》中得到了體現，例如設立知識產權法院、地方司法獨立、IPO實行注冊制等等。正是由于這樣的突破，《決定》贏得學界一片好評。長期呼吁改革的吳敬璉先生也說，“我對這個《決定》評價很高。”

當今中國面臨的主要問題

由于現有經濟發展模式的缺陷、體制與機制的不完善，中國在經濟高速增長奇跡的背后也積累了諸多問題：腐敗、污染、收入分配差距過大、食品安全、高房價等等。

上述問題亦是民眾多有怨言的原因。由此出發，可以梳理出背后的體制性因素，而這些體制性因素即成為改革的對象：1)國企改革不到位，依然存在政企不分、行政壟斷等因素，公平競爭難以實現，所有制歧視仍存；2)土地、勞動力、資本等生產要素價格市場化還不到位，導致了扭曲性激勵；3)政府掌握過多資源支配權、審批權，帶來嚴重的腐敗和尋租現象；4)在GDP主義推動下，出現了地方政府公司化的趨勢，地方政府的逐利行為與執法功能出現明顯沖突；5)司法體系缺乏獨立性，頻頻受到官員干預，甚至出現了類似于重慶“唱紅打黑”這樣令人驚悚的踐踏司法行為；6)盡管大量農民工流入城市，但囿于戶籍、土地等制度的束縛，城鄉二元結構難以打破，城鎮化難以深入推進。以上海為例，2012年上海2300萬常住人口中有高達900萬人沒有上海戶籍；7)社會保障體系尚未建立，公眾面對教育、醫療、養老“新三座大山”的壓力，再加上高房價問題，導致消費率持續走低，投資率創50%的歷史紀錄，在全球金融危機之后，這種結構性失衡帶來的產能過剩問題突出；8)政府公信力嚴重透支，致使社會矛盾不斷激化，社會穩定堪憂。

《決定》開啟全方位改革

《決定》提出的全面改革，對中國面臨的主要體制性問題進行了大膽的描繪。

1、對政府職能進行頂層設計

《決定》認識到，“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系”。這意味著政府職能要從目前較多地關注經濟建設，轉變為法治政府和服務型政府。

按照這樣的頂層設計，政府就需要逐步退出對微觀經濟的干預，讓市場成為主角，政府成為市場經濟的“守夜人”。《決定》提出，“確立企業投資主體地位。企業投資項目，除關系國家安全和生態安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目外，政府不再審批…… 最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批”。相應地，發改委的審批權力將被大大壓縮。企業可以根據自身的需要靈活做出投資決策，而不必耗費大量精力跑項目。

針對GDP主義，《決定》要求，“糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、科技創新、安全生產、新增債務等指標的權重，更加重視勞動就業、居民收入、社會保障、人民健康狀況”。但地方官員追求GDP不僅是為了政績，更是為了從中尋租。因此單純依靠改變政績考核指標恐怕難以扭轉這一傾向。

政府職能轉變的另一個內容就是減少對大學等社會機構的行政控制，還原其本色。《決定》為此提出，“推動公辦事業單位與主管部門理順關系和去行政化，創造條件，逐步取消學校、科研院所、醫院等單位的行政級別”。一旦擺脫行政干預的束縛，大學、醫院將更能按照其專業性運轉，不斷提升效率和活力，這對推動教育質量和醫院服務質量的改善至關重要。

一個有效政府首先應該是有限政府。為了改變政府部門過于龐大的問題，《決定》大膽建議，“優化行政區劃設置，有條件的地方探索推進省直接管理縣(市)體制改革”。這回應了學者“撤銷地級市”的呼吁。地級市的設立是沒有憲法依據的，依據僅是中央一份文件。地級市存在價值不大，往往是“以文件落實文件，以會議貫徹會議”。

2、“策略性”推動國企改革

近年來，國企改革的推進遇到意識形態和既得利益的雙重阻力，出現了停頓態勢。《決定》采取了既回避意識形態爭議又迂回推動國企改革的策略：一方面，《決定》繼續捍衛國企地位，“必須毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，堅持公有制主體地位，發揮國有經濟主導作用，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力”；另一方面，《決定》試圖通過概念創新來推動理念轉變。

《決定》最大的理論創新，在于提出“以管資本為主加強國有資產監管，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司”，這是一種理念的轉變。“國有資本”概念的提出，意味著更加關注資本的效率與回報率，而非資產規模。這為國有股份減持提供了理論基礎：央企的國有股份比重完全可以從目前的70%左右降至30%左右，以提高資本的杠桿效應。

在“管資本”思路的引申下，《決定》提出“積極發展混合所有制經濟。鼓勵非公有制企業參與國有企業改革，鼓勵發展非公有資本控股的混合所有制企業”。這意味著更多的國有企業將可以順利地轉變為混合所有制企業，甚至由非公資本控股。為解決國企的激勵難題，本世紀初中國曾經在國企推廣MBO(管理層收購)，因遭到國有資產流失的質疑而被迫停頓。一旦實現混合所有制，管理層激勵更能名正言順地推進。

為彌補日益突出的養老金缺口，《決定》提出“劃轉部分國有資本充實社會保障基金。提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生”。盡管中國養老金存在較大的漏洞，但國有資產的規模足以彌補。

對于36條(2005年)、新36條(2010年)未能打破的“玻璃門”，《決定》提出“進一步破除各種形式的行政壟斷。廢除對非公有制經濟各種形式的不合理規定，消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業進入特許經營領域具體辦法”。相信本屆政府能在實際執行力方面取得突破，努力消除所有制歧視。

3、使市場在資源配置中起決定性作用

為進一步完善市場機制，《決定》提出“建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎”。而要建立“統一開放、競爭有序的市場”，就必須消除壟斷、減少行政干預和所有制歧視，建立清晰透明的市場規則。

圍繞這一任務，《決定》明確了具體的方法，“實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式。推進工商注冊制度便利化，削減資質認定項目，由先證后照改為先照后證，把注冊資本實繳登記制逐步改為認繳登記制”。其中部分內容已經開始在全國或上海自貿區推進。注冊資本制度的變革，既降低了企業創業的門檻，也減少了企業家被以虛假出資、抽逃出資罪被起訴的風險。

價格杠桿是主要的市場機制。《決定》要求“完善主要由市場決定價格的機制。凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預。推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價格改革，放開競爭性環節價格”。據此，生產要素價格市場化程度有望提升。生產要素價格的市場化，將提升資源配置效率，也勢必會降低居民生活成本，對國民收入分配格局產生影響。

4、金融改革

金融改革有三大核心任務：利率與匯率的市場化，銀行業的對內開放，股票發行制度改革。對此，《決定》都有涉及，“允許具備條件的民間資本依法發起設立中小型銀行等金融機構。推進股票發行注冊制改革。發展普惠金融。完善人民幣匯率市場化形成機制，加快推進利率市場化，健全反映市場供求關系的國債收益率曲線。推動資本市場雙向開放，有序提高跨境資本和金融交易可兌換程度，加快實現人民幣資本項目可兌換”。

上述金融改革如能落實，將在一定程度上改變金融體系低效率的狀態，扭轉金融特權化的趨勢，緩解民企融資難，并為居民財富保值增值開辟更多渠道。例如，股票市場實行注冊制，將有助于吸引更多優質公司上市，逐步從財富分配的場所轉變為價值創造的場所，其相對于房地產市場的吸引力也將有所提升。存款利率的市場化，也將提高銀行存款的實際回報率。

5、財稅改革

長期以來，各級政府三公經費、地方融資平臺債務問題突出，亂花錢得不到遏制，既沒有透明度，也缺乏制衡機制。財稅改革主要解決兩個問題：一是“必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度”；二是“發揮中央和地方兩個積極性”。

財政民主被不少學者視為深水區改革的突破口。《決定》提出“實施全面規范、公開透明的預算制度。審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展”。這是關鍵一步。財政透明度是財政預算監督的前提，也是還權人大的必要條件。從關注赤字到關注支出預算，意味著政府“隨便花錢”的狀態將得到遏制。

針對不斷增加的地方債務風險，《決定》要求“建立跨年度預算平衡機制，建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”。一旦建立起權責發生制的政府財務報告制度，將有助于克服官員在政治周期驅使下過度舉債的傾向。建立財務報告制度，也是地方政府發行市政債券的前提條件。

在稅制方面，除了要“逐步提高直接稅比重。推進增值稅改革，適當簡化稅率。加快資源稅改革，推動環境保護費改稅”之外，還明確“加快房地產稅立法并適時推進改革”。對于存在較大爭議的房地產稅，目前并未經過立法程序，應該回到立法的軌道上來推進。

稅收優惠是地方政府招商引資的利器，也加劇了不合理競爭。為此，《決定》提出“稅收優惠政策統一由專門稅收法律法規規定，清理規范稅收優惠政策”，是十分必要的。

由于目前地方政府財權弱于事權，未來中央、地方財權事權調整的原則是“適度加強中央事權和支出責任”，除了國防、外交、國家安全外，“關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權；部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權”。

6、圍繞城鎮化的改革

城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙，而戶籍與土地制度是核心環節。

《決定》提出“建立城鄉統一的建設用地市場。允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價……”土地流轉的推動是一場革命，為改革土地過度分散帶來的效率低下、發展現代農業創造了條件。

同時，土地也是一塊巨大的經濟蛋糕。有學者認為，過去幾十年地方政府在征地中獲得的土地差價收入高達數十萬億元。與征地有關的沖突也不斷出現。《決定》提出“縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”。這意味著農民有望從土地增值收益中分得更大一塊蛋糕，這對扭轉中國失衡的國民收入分配結構有深遠意義。

對于敏感的戶籍問題，《決定》采取了區別對待的方法，“逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。”目前，特大城市的資源瓶頸和管理瓶頸特別突出，未來城鎮化的重點是中小城市。

要推進城鎮化，就必須建立有效的社會保障體系。《決定》提出“整合城鄉居民基本養老保險制度、基本醫療保險制度。完善社會保險關系轉移接續政策。”轉移接續，意味著人口流動將得以突破社保關系的束縛。

為打破醫療瓶頸，《決定》在醫院市場化方面終于邁出了關鍵一步，“鼓勵社會辦醫。社會資金可直接投向資源稀缺及滿足多元需求服務領域，多種形式參與公立醫院改制重組。允許醫師多點執業，允許民辦醫療機構納入醫保定點范圍”。可以預期，民營資本的進入，將增加醫療供給能力，而競爭的加強也有助于改善服務質量與管理效率，緩解看病難、看病貴。與新醫改相比，《決定》更加注重引入競爭機制的重要性。

7、深化對外開放

以開放倒逼改革，是中國的一條重要經驗。中國當年冒著巨大的風險加入世界貿易組織，為中國經濟開辟了巨大的空間。如今，中國的開放需要從制造業領域深入到服務業領域，而上海自貿區為此提供了一個試驗田。

《決定》提出“放寬投資準入。統一內外資法律法規，推進金融、教育、文化、醫療等服務業領域有序開放，放開育幼養老、建筑設計、會計審計、商貿物流、電子商務等服務業領域外資準入限制”。顯然，服務業的開放將成為重點。

自由貿易區被視為擴大開放的突破口。《決定》明確，“建立中國上海自由貿易試驗區是黨中央在新形勢下推進改革開放的重大舉措，要切實建設好、管理好，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗。在推進現有試點基礎上，選擇若干具備條件地方發展自由貿易園(港)區……加快自由貿易區建設。以周邊為基礎加快實施自由貿易區戰略。形成面向全球的高標準自由貿易區網絡”。繼上海之后，預計會有更多的自貿區獲準設立。中國與韓國等雙邊自貿區也將加快推進。

8、落實憲法，做實人大

《決定》要求“健全‘一府兩院’由人大產生、對人大負責、受人大監督制度。健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能。落實稅收法定原則”。這意味著，人大將逐步建立起實質性的監督、制衡、問責機制，并收回對國務院的稅收授權，改變征稅隨意化的現象。六屆全國人大常委會分別于1984年、1985年通過了《關于授權國務院改革工商稅制發布有關稅收條例草案試行的決定》、《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的決定》。2009年十一屆全國人大常委會廢止了1984年授權，但1985年授權依舊有效。國務院根據授權，制定了大量稅收條例和文件，使中國稅收制度形成了世界少見的由行政主導的授權立法制。

《決定》提出“完善人大工作機制，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑”。這也是非常重要的突破，人大只有引入必要的公民參與和社會透明度，才能通過社會壓力改變橡皮圖章的地位。立法本身也是利益博弈的過程，美國的利益集團把游說立法作為維護自身利益的重要手段。只有各個利益主體都能表達自己的關切，法律才能真正體現最廣大人民的利益。

9、司法改革

司法改革是此次全面改革的亮點。習近平去年在紀念憲法頒布30周年大會上就明確提出“憲法的生命力在于實施，憲法的權威在于實施”，引發社會強烈共鳴。長期以來，中國存在一個奇怪現象：等級越高的法律，其實施效力越差。憲法不如普通法律，普通法律不如行政法規，行政法規不如文件，文件不如領導批示。

《決定》提出“維護憲法法律權威。要進一步健全憲法實施監督機制和程序，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究”。這意味著可能建立憲法法院或其他的違憲審查機制。憲法權威的確立，是中國邁向法治的關鍵一步。

此外，《決定》還提出要“普遍建立法律顧問制度。完善規范性文件、重大決策合法性審查機制”。這是因為在實踐中，政府出臺文件政策時常與法律相沖突，導致權大于法的局面，影響了法律的權威性。要全社會信法、守法，必須先從政府自身做起。

為打破地方黨政官員對司法的干預，《決定》提出“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”。這是一個重大轉變，有助于減少司法操縱，提高司法公信力，減少上訪事件，讓司法成為化解社會沖突的主渠道。司法獨立也可以更好地保障公眾在房屋拆遷、征地等問題上的合法權益。

《決定》還力圖改變法院“公務員化”的不正常現象，明確“建立符合職業特點的司法人員管理制度。改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責。明確各級法院職能定位，規范上下級法院審級監督關系”。這些要求如果得以落實，司法系統的專業性、職業化將得到維護，司法系統的官本位、等級觀念也會弱化。目前法官完全被納入公務員序列，法院內部也是一級服從一級的決定，不僅導致司法兩審制度形同虛設，也很容易導致案件的審判受到權力尋租、維穩等因素干擾。

此外，《決定》呼吁“完善人權司法保障制度。進一步規范查封、扣押、凍結、處理涉案財物的司法程序。嚴禁刑訊逼供、體罰虐待，嚴格實行非法證據排除規則。逐步減少適用死刑罪名”。這似乎是為了減少重慶“唱紅打黑”、曾成杰之死引發的社會憂慮，提升企業家的安全感，緩和企業家移民帶來的資源流失。勞教制度的廢除，也減少了普通民眾的恐懼感。在薄熙來治理重慶期間，出現了不少以勞教打擊報復的案件。

《決定》尚未提及的

《決定》盡管提出了令人鼓舞的改革藍圖，但也存在一些尚未提及的議題：1)對于破除行政壟斷這個關鍵命題，沒有提出明確的步驟和措施，能否取得突破尚可存疑； 2)“提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到百分之三十”這一幅度顯得較為保守；3)用于降低收入分配差距的遺產稅沒有提及；4)計劃生育從雙獨到單獨，力度仍顯保守；5)對于反腐，盡管重申“完善并嚴格執行領導干部親屬經商、擔任公職和社會組織職務、出國定居等相關制度規定”，但從社會現實來看，似乎積重難返；6)未能實現大幅度減稅；7)雖然《決定》要求“到2020年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果”，但具體到IPO注冊制、利率市場化等具體問題依然沒有清晰的時間表。

關鍵在落實

十八大以來，中共反復強調，改革開放是決定當代中國命運的關鍵一招。

對于社會對改革執行力的質疑，習近平強調說，“全面深化改革是一個復雜的系統工程，單靠某一個或某幾個部門往往力不從心，這就需要建立更高層面的領導機制。中央成立全面深化改革領導小組，主要職責是：統一部署全國性重大改革，統籌推進各領域改革，協調各方力量形成推進改革合力，加強督促檢查，推動全面落實改革目標任務。”

從過去幾年無疾而終的一些改革來看，某些主管部門是改革的重大阻力。中央改革領導小組的設立，對突破部門利益屏障是非常必要的。

改革需要勇氣和智慧。習近平指出，“搞改革，現有的工作格局和體制運行不可能一點都不打破，不可能都是四平八穩、沒有任何風險。該干的還是要大膽干。”

盡管新一屆領導人對落實改革的難度有清醒認知，但從過去十年的實踐來看，改革之路不會一帆風順。

改革執行力的關鍵在于領導力，而領導力的核心是言行一致、獎懲分明。改革是沒有硝煙的戰爭，沒有人會主動放棄自己的利益，政治家必須敢于動真格。

在去年十八大閉幕的當晚，我發了一條表達“未來十年十大心愿”的微博：“1、不用再到海外買嬰兒奶粉；2、能在大超市買到安全的食品；3、白領不再淪為房奴；4、環境污染不再惡化；5、貧富差距不再擴大；6、企業家不再忙著移民；7、裸官不再增多；8、股市從圈錢機器變成價值創造場所；9、人民不再“拼爹”，機會公平；10、對公權力的約束取得顯著進展”。

如果《決定》得到很好的實施，實現這條轉發逾10萬次的的微博心愿可以期待。