預算法實施18年修改16年仍未修正定案 今年不會入審議

2013年11月28日 00:13
來源：華夏時報

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本報記者吳建華北京報道

有著“經濟憲法”之稱的《預算法》，實施了18年，卻修改了16年仍未修正定案。

《華夏時報》記者從全國人大預工委一位官員處獲悉，《預算法修正案(草案)》現在由全國人大法律委統一審議，目前正在根據三中全會決定和此前征求的社會意見進行修改，何時提請三次審議暫未明確。中國財稅法學研究會副會長、全國人大預工委法案室原主任俞光遠對本報記者表示：“《預算法》二審稿存在很大的爭議，換屆后需要重新梳理修改，起碼今年不會進入人大審議程序。”

不過，多次參與《預算法》修訂研討的中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為，三中全會關于改進預算管理制度的表述，基本上為《預算法》修訂定了調，可以說《預算法》修訂工作完成了一半。

修法完成一半

早在今年4月，全國人大發布2013年立法工作計劃時，相關官員就向媒體透露，《預算法修正案(草案)》可能在今年8月的常委會上三審，但預期未能實現。當時熟悉相關工作的專家曾對本報記者表示，二審稿爭議太大，可能面臨“大改”，須等三中全會定調。

11月15日，三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出60條改革意見，“改進預算管理制度”是其中一條，篇幅占整個深化財稅體制改革章節的三分之一強。

近日，施正文為記者逐句解讀了《決定》關于預算制度改革的新表述。他指出，三中全會關于預算制度的新表述多達6到7處，其中包括實施全面規范、公開透明的預算制度以及建立跨年度的預算平衡機制等。

“不是說《決定》沒提到的地方，《預算法》修訂就一定不會涉及，但這些新提法肯定是《預算法》修訂的主要方向。”施正文認為，關于立法宗旨的表述尤其會有調整，會加入建立現代財政制度等新的表述。

現行的《預算法》奉行的是政府管理內部事務思路和理念，而二審稿只字未改。對此，天津財經大學經濟學院教授李煒光曾表示，由于立法宗旨沒有改變，使得二審稿讀起來比較像政府部門的工作條例，很多條文都體現了行政部門對于預算的強勢支配權。

近日，財政部部長樓繼偉在答記者問中，對于《決定》關于“改進預算管理制度”的表述進行了詳細的解讀。他認為，預算管理制度改革取得了積極進展，但仍有不少需要繼續改進的地方。這次三中全會提出要改進預算管理制度，內容十分豐富。

一位接受采訪的專家認為，樓繼偉就預算審核重點、建立跨年度預算平衡機制、實施全面規范的預算公開等方面的解讀對外釋放了修法的積極信號。

施正文表示，目前《預算法》修訂工作仍然在進行中。“三中全會《決定》的出臺，可以看做《預算法》修訂工作完成了一半，另一半就是具體如何落實。”他認為，《決定》在《預算法》修訂中具體能體現到什么程度，人大、中央政府、地方政府等各方面還有很大的博弈空間。

立法難度居首

按照全國人大會議制度，如無特殊情況，今年只剩下12月中下旬的唯一一次全國人大常委會會議。本報記者向人大法律委、預工委方面求證《預算法》能否上會時，得到的答案是“這個不好預測，將取決于領導決策”。

10月30日，張德江委員長在全國人大常委會立法工作會議上的講話指出，要抓緊制定和修改好重要法律。他在談到有些立法項目關系改革發展穩定大局，關系群眾切身利益、社會各方面普遍關注、立法難度很大時，首先列舉的就是《預算法》修改。

據了解，《預算法修正案（草案）》主要由人大預工委和財政部共同完成。俞光遠表示，由于部門立法的弊端，二審稿有些地方甚至存在倒退，而另外一些成功的經驗卻沒有寫入修訂稿，各界對二審稿存在很大的爭議。

施正文認為，目前預算編制、執行、監督實際上都集中在財政部門手中，而二審稿并沒有對此作出調整。人大的預算監督權沒有加強，還增加了財政部門經理國庫的權力。

據施正文統計，二審稿將分稅制財稅體制、轉移支付、預算公開、地方債等相關規定的制定權都授權給國務院。同時還存在大量例外規定，例如政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算辦法由國務院規定，人大實際上只管公共預算。

俞光遠雖然不愿意用“推倒重來”來形容目前《預算法》修訂面臨的困境，但他也表示，在三中全會之后由上一屆政府負責的兩次審議對于《預算法》最終修訂價值已經十分有限。“新一屆政府肯定要重新進行梳理修改，二審稿能采用多少還不好說。”

俞光遠說，如果存在這么大問題的法律草案勉強通過，那還不如不改。因為剛修改的法律，馬上又出現問題又要修改，就會有損法律的權威性，不修又會阻礙經濟和社會的發展。

施正文表示，鑒于二審稿問題眾多，需要做較大幅度的修改，《預算法》三審后也將難以形成定稿，至少需要四審。他預計三審可能會安排在明年下半年，而四審及修正案最終通過要等到2015年。

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