新型城鎮化建設底線將劃定官員考核首推生態保護

2013年12月06日 22:27
來源：經濟觀察報作者：降蘊彰

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未來城鎮化是靠政府還是靠市場？城市主政官員的政績將如何考核？這是本月即將召開的新型城鎮化工作會議需要給出的答案。

此次會議由國家發改委牽頭，國土部、住建部等十余部委參與，主要討論《國家新型城鎮化規劃》（下稱《規劃》）相關事宜。該《規劃》正在最后修改階段，還要經歷多部委會簽、國務院報批等多個程序，預計明年兩會前后才有可能對外公布。《規劃》將對地方開展新型城鎮化建設提出更明確和具體的要求，智能、綠色、低碳將成為新型城鎮化發展的方向。另外，按照《規劃》給出的方向，更多市場化方式將被采用，企業將成為城市基礎設施建設的主體，政府主要負責的是對城市建設的管理創新。

對于衡量新型城鎮化建設是否達標，考核官員是否盡職盡責，《規劃》也將給出一些實打實的硬指標、許多不能觸碰的底線和紅線，以及專門針對地方領導保護生態的責任制、問責制和終身追究制。在未來新型城鎮化建設中，生態保護將被提至前所未有的高度。

新亮點

由國家發改委牽頭，國土部、住建部等13個部委參與編制的《規劃》原本是計劃在上半年對外頒布，新型城鎮化工作會議原來的計劃也是在上半年召開。《規劃》為何難產，新型城鎮化會議為何拖至年底，國家發改委宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所副所長高國力對外公開的解釋是，中央與地方對發展新型城鎮化的理解尺度不一致。

在十八大提出新型城鎮化之前，全國城鎮化基本走的都是由政府主導的“高速度、低質量”的發展模式，地方政府偏重追求的是大投資、多占地，背后是對土地財政的極度依賴；中央對地方政府、領導官員的考核，主要是看GDP、稅收有多少，正是這樣的發展導向，導致全國城鎮化率普遍“虛高”，且歷年增速迅猛。

數據顯示，1978年到2011年中國城鎮化率每年都提高超過1個百分點，2012年城鎮化率提高了1.3個百分點。為抑制地方政府繼續搞大投資、大項目的沖動，《規劃》明確各項新型城鎮化硬指標中，未來全國城鎮化率每年應提高0.8個百分點，將政府主導的城鎮化發展模式更多轉交給市場。

按照《規劃》給出的方向，未來新型城鎮化建設中，更多采取的將是市場化的方式，中央將允許地方政府通過發債等方式拓寬融資渠道，允許民間資本更多參與到城市基礎設施建設中，企業將成為城市基礎設施建設的主體，政府主要負責的是對城市建設的管理創新。政府與市場的分工、中央與地方的分工，將劃分得更為明確。

在城鎮化發展模式更多轉向市場后，對地方政府官員的考核也將隨之變化。中央將根據不同區域、不同城市的主體功能定位，實行差別化考核，由過去過多考量GDP權重，轉為對經濟結構調整、大氣污染治理等方面的評估，大幅增加體現生態文明建設狀況指標的考核權重，并著力推動建立領導干部任期生態文明建設責任制、問責制和終身追究制。

為此，《規劃》將給出一些實打實的硬指標，還有諸多不能觸碰的底線、紅線。以土地為例，將堅守18億畝耕地紅線，嚴格土地用途管制，繼續實施最嚴格的耕地保護制度；水資源方面，將會實施水資源開發利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污“三條紅線”管理。其它諸如煤炭、石油等礦產資源的保護，基本遵循的大原則是“誰開發誰保護，誰受益誰補償，誰污染誰治理，誰破壞誰修復”。

指標體系

除了上述內容，圍繞《規劃》的相關考核指標體系，早在十八屆三中全會前，國家發改委、財政部、住建部、國土部等方面就已經制定了多份政策文件，有的已經對外公布，有的還正在進一步修改、完善，這些指標體系未來也將會納入到新型城鎮化的框架內。

其中針對資源型城市，本月發布的《全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020年）》提出一些考核轉型的硬指標，比如資源產出率、棚戶區改造完成率等。下一步，相關部委還將起草“資源型城市可持續發展分類指導意見”，并推進資源型城市可持續發展的立法。

同時，遵照國務院的安排，國家發改委、住建部等方面也正在著力推進智慧型城市的建設。

目前，住建部已經公布了兩批共計193個智慧城市區、鎮試點，未來3-5年內，住建部將組織專家對試點城市進行評估。另外，國家發改委正著手起草智慧城市健康發展的指導意見，要求根據大中小城市城鎮化同需求作出不同的智慧型城市的建設方案。

此外，國家發改委等方面近期還分批派出了多個調研組到各地開展調研。其中，在山西的調研組由中國經濟體制改革研究會會長、研究員宋曉梧帶隊，調研的主要內容是產業轉型、生態修復、城鄉統籌和民生改善四大領域的綜改情況。在本次調研中，還重點對資源枯竭型城市轉型、文化旅游型城市的產業開發，以及其它一些綜合整治項目做了評估。

而在湖南、湖北等地的調研，則主要是針對武漢、株洲等地在“資源節約型、環境友好型”（簡稱“兩型”）綜合治理中的情況進行評估。在武漢，調研組對武漢市創建“兩型”機關、“兩型”學校、“兩型”社區，給予了很高的評價；在株洲，調研組對當地將“兩型”理念融入到學校教育中的做法也表示認可。

國家發改委近期在地方調研的還有土地、戶籍改革等內容，而所有的這些都是為進一步完善《規劃》內容做準備。

目前，由國家發改委牽頭編制的《規劃》已經到最后修改階段。修改后的《規劃》還要經過其它13個部委的會簽，之后報請國務院討論批準并上報中央，預計《規劃》在明年全國兩會前后才可能對外公布。