消息稱地方債審計結果經濟工作會議前后公布

2013年12月09日 15:16
來源：《財經》雜志作者：翁仕友

人參與條評論

地方融資謀變

存量上，要控制地方債務增速、調整債務結構，區分不同地區、不同性質的融資平臺，分步實施規范；增量上，穩妥推進地方自行發債，清除社會資金參與基礎設施建設障礙

“允許地方政府發債，就是把原來的暗債變成明債。” 11月28日，中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民在城市中國計劃2013年度論壇說。

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立透明規范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道。這有助于緩解地方籌資壓力，更有利于將隱蔽的債務陽光化。

對于即將公布的巨額地方債如何處置，多位研究人員認為，短期應以調整債務結構、控制債務增長速度為主，中期應以編制地方資產負債表為契機，建立地方債務透明、約束、風險控制機制。對于目前地方融資的主要載體——地方融資平臺正遭遇設立和運行不規范、定位不清晰、“造血”功能差、償債壓力大等問題，應根據不同地區區分對待、分步規范。

拓展地方融資新渠道，中央明確允許地方發行債券，由于涉及環節眾多，更是一場復雜的系統性改革，實施時需要推行諸如風險控制、責任追究等配套改革。

同時，國家鼓勵社會資本參與基礎設施建設亦面臨缺乏透明、競爭機制問題，地方融資謀變不易。

化解巨額平臺債

《財經》記者獲悉，國家審計署在匯總了各省政府性債務數據之后，于11月下旬就債務審計工作專門向國務院匯報。此后審計和財政部門再次對賬、修正，相關審計結果有望在12月中央經濟工作會議召開前后公布。

審計署副審計長董大勝在2013年“兩會”時預測，地方政府債務總規模在15萬億－18萬億元。從舉債主體看，半數以上(8萬億－9萬億元)為地方融資平臺債務。分解這筆債務可以看出，銀行仍是主要債權人，同時，地方通過信托、BT(建設-移交)、違規集資等方式產生的債務亦有較大規模增長。

銀監會的統計數據顯示，截至2013年6月末，各銀行的地方融資平臺貸款余額為9.7萬億元。通過信托、委托貸款、發行理財產品等創新方式融資的規模不斷增加，根據部分券商測算，這部分負債在2萬億－3萬億元之間。由于統計口徑不同，最終被認定的平臺債務預計不超過9萬億元。

根據《預算法》和《擔保法》規定，地方政府不可直接負債，也不能為債務提供擔保，在法律禁令限制下，地方政府控制的融資平臺公司(如城投、城建公司)成為最佳選擇，它可以巧妙地規避法律限制。在實際運作中，地方融資平臺由政府組織成立，公司管理層多為政府官員，地方財政對平臺進行注資，同時政府劃撥儲備土地，作為撬動銀行和社會資金的支撐，建立一個“借、用、管、還”一體的投融資運行機制。目前有多個融資平臺的“重慶模式”和單一平臺的“天津模式”。

融資平臺債快速擴張緣于2008年金融危機后國家實施了4萬億元經濟刺激計劃，此舉是為了帶動投資，拉動內需，讓中國經濟避免嚴重衰退。

2008年10月，全球股市暴跌不止，美國金融危機帶來的恐慌情緒蔓延，各國政府聯手同步出臺救市措施。10月9日，中國央行決定下調存款準備金率和存貸款基準利率，此后央行進一步放松信貸規模控制，市場上的資金史無前例地充裕。中央和地方政府為拉動投資，保持經濟增長，緊急上馬新項目，各家銀行也開始競相放貸。

由于有地方財政擔保、政府信用背書和高收益保障，融資平臺的項目成為各家銀行追捧的“香餑餑”。當時，融資平臺資產重復抵押，銀行多頭授信、重復貸款現象嚴重。據悉，某直轄市基礎設施建設開發集團公司囤積資金高達500億元之巨。

銀行業新增貸款規模從2009年開始爆發，2009年全年新增人民幣貸款9.59萬億元，2010年為8.20萬億元。這極大地促進了各地基礎設施的建設，同時也帶來了融資平臺債務的膨脹。

這在后來審計署的審計結果中得到體現。據審計報告，截至2008年底，地方政府所借債務為3.2萬億元，但到了2010年底劇增到10.7萬億元，兩年時間債務增長2倍。在10.7萬億元的債務中，46.38%來自地方融資平臺，為最大的舉債主體。

決策層很快意識到這場資金盛宴帶來的負面效應，2010年初，政策發生轉向，央行收緊銀根，銀監會開始清理地方融資平臺，但是這些并未讓地方債增長有所放緩，相比以往，地方舉債方式更隱蔽，成本更高、風險更大。

2010年1月12日，中國央行宣布上調存款準備金率，市場解讀為流動性“收緊”信號。當年，央行先后六次上調存款準備金率，兩次加息。貨幣政策急速轉向，加上2010年6月國務院下發的19號文(《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》)，地方融資的“主閥門”(信貸)逐漸關閉，地方政府要想繼續搞建設只能尋求銀行貸款之外的途徑。

由于2009年啟動的投資項目大多處于項目建設中期階段，需要資金持續投入，中央政策轉向導致地方新上馬項目的融資逐漸走向“地下”，這其中，銀行仍然扮演著重要角色，與以往不同的是這種方式更為隱蔽。

既需要通過貸款來確保收益，同時又要規避存貸比、資本充足率、計提撥備等指標限制，因此銀行便通過各種方式，將資產、負債在表內和表外之間騰挪。這其中包括原本利用商業銀行之間拆解的同業業務，擴大各種表外資產，信托公司手持的大量資金不過是過一下手的通道業務，銀行才是真正的控制人。

在具體操作上，地方政府融資平臺可以通過信托公司設立的信托計劃，銀行的理財產品購買該信托計劃的受益權；銀行還可以通過信托公司這一通道，向融資平臺發放信托貸款，或者用“委托貸款”的方式向地方融資平臺輸送資金。這幾種方式在銀監會嚴控平臺貸款之后大行其道，銀行、信托公司、融資平臺及其背后的地方政府利益高度一致，形成了一條有別以往的舉債鏈條。

一位受訪的銀行人士認為，銀行貸款具有資金成本低、展期方便等優勢，是非常好的債務種類。但國家政策限制銀行對平臺貸款后，各平臺被迫通過“融資方式創新”獲得資金。由于融資成本高，資金年利率普遍在10%上下，鄂爾多斯、包頭、江浙等地利用年利率高達20%的短期借款彌補資金缺口，這惡化了地方融資平臺的債務狀況。

城市中國計劃研究員李曉鵬比較了不同融資方式的成本(見圖表)，他認為，信政合作不斷增強，各種信托及其衍生的融資方式不斷興起，融資方式多元化和復雜化使得整個地方政府債務更加隱蔽。地方政府債務正在與越來越多的銀行、信托、資產管理、私募機構等金融機構發生聯系，其風險的傳染效應也正在增強。

李曉鵬建議控制地方政府債務總量增速，逐步將總量增速下調到與名義GDP增長同步的水平；同時要調整債務結構，降低融資成本；提高資金效率。

新供給經濟學研究小組成員黃劍輝認為，從供給端來看，建議“開明渠，堵暗道”，發揮工、農、中、建、開幾大國有銀行的主渠道作用，為融資平臺提供可靠的、便于管理的低成本資金。

多位受訪研究人員建議，短期可以考慮利用地方政府債券、城投債、政策性銀行長期貸款等低成本融資置換通過“影子銀行”渠道的高成本資金，調整債務結構，降低融資成本，減輕償債壓力，避免平臺財務狀況進一步惡化。

黃劍輝同時建議實行主銀行貸款制，可以考慮由銀監會出臺監管規則，根據平臺公司業務范圍及已有貸款來源和規模，明確一個融資平臺對應一個牽頭銀行，其他銀行參與銀團并提供貸款，從而避免各家銀行多頭授信，惡性競爭。以往，地方融資平臺“把幾家銀行玩得團團轉，造成管理失控”。

從需求端來看，規范地方融資平臺可以通過編制地方政府資產負債表，根據負債表中地方政府的凈資產規模大小，并按照一定杠桿率進行債務總規模管理，使得債務透明、可控。據悉，目前海南、甘肅、上海、廣東、深圳等地已先后啟動試編政府資產負債表工作。

好模式還是壞模式

地方政府債務不斷攀升，讓地方融資平臺成為眾矢之的。實際上，作為地方政府投融資機制創新之舉，地方融資平臺的發展為地方經濟發展，尤其是為城市基礎設施建設提供了很好的融資支撐，多位受訪的研究人員呼吁正確看待地方融資平臺歷史和貢獻，萬萬不可因噎廢食。

目前地方融資平臺大多在1997年亞洲金融危機之后成立，2004年國家投資體制改革以后，得到進一步發展。2008年金融危機爆發以后，地方融資平臺在全國快速發展，尤其是縣(區)級融資平臺數目龐大。本輪政府性債務審計發現，融資平臺層級不斷下沉，有的鄉鎮甚至村都設立融資平臺，這些平臺的違約風險不容忽視。

地方融資平臺多數因城市基礎設施建設而設，一般由地方政府通過劃撥土地的方式進行注資。從平臺資金來源來看，主要來自銀行貸款、發行債券以及其他創新融資方式，主要是采取PPP模式(Public—Private—Partnership，公共私營合作制，政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營)。

經過多輪城市基礎設施建設，北京、上海、深圳等少數發達地區基礎設施建設高峰期逐漸過去，平臺貸款的需求有所下降，銀行與政府、融資平臺的關系正在發生微妙變化。

深圳市一位銀行人士說，平臺貸具有階段性，現在銀行想給市政府貸款，但他們不需要了，“請他們吃飯都不要”。

這是由于基礎設施建設任務有所減輕，資金需求也不比以往。加上土地市場升溫，土地出讓收益大，地方財力充沛，同時，這些發達地區政府發行的債券也在資本市場受到追捧，融資渠道變寬，資金儲備充足。

地方融資平臺的另一大資金來源是城投公司發行的債券、票據、融資券。

城投債起源于1992年的浦東新區建設債券，發行期限一般5年－7年，目前國家發改委審批的城投債票面利率已由最初的3.5%－4%上升到7.05%左右。不過，對于中西部地區來說，由于財力不強，其發行的城投債往往不被市場看好，因而平臺貸仍然是他們最為現實的選擇。為此有研究人員建議，這類欠發達地區應大力發展融資平臺，籌資以平臺貸為主；而發達地區籌資可以轉入以發債為主，同時可以通過減持一部分國有股的方式，償還部分銀行貸款，減輕債務壓力。

對于近10萬億元的平臺債，黃劍輝認為不必過于憂慮。首先，從債務用途來看主要用于建設，而不是像美國用于彌補預算赤字，用于政府一般性開支和社會保障。其次，從還款來源看，地方政府擁有大量儲備土地和國有資產，減持一部分國有資產也可化債。再次，對于一個高速增長經濟體和一個低速經濟體來說，債務影響是不同的，因而黃劍輝認為不要過度夸大債務風險，對中國來說不發展是最大的風險。

從兩輪政府債務審計來看，地方融資平臺的設立和運作仍然存在一些不規范，例如虛假出資、抽逃資本金，一些地方將公共設施注入到這些公司充當資本金。由于設立門檻低，運行缺乏約束，一些地方設立許多備用的融資平臺，在某一平臺被列入黑名單時，則以其他平臺充當融資工具，政府官員稱之為“東邊不亮西邊亮，黑了南方有北方”。

需要警惕的是，目前地方融資平臺形式不斷翻新，已經超出傳統的城投公司概念。在一些地方，當地國有企業充當地方融資工具，投資基建項目，這造成了債務界定上的困難。部分省市(如河南省)推出金融控股公司——一種新型投融資平臺，一般是在地方國有公司基礎上參股或控股地方銀行、證券、信托等，之后對基礎設施項目開展投融資業務。

地方融資平臺有的是經營性平臺，主要承建盈利性項目(如高速公路、軌道交通)，可以依靠自身經營收入全部或部分償還本息，這類平臺約占三分之一。有的是非經營性平臺，主要承建公益項目(如城市道路建設)，項目自身不產生收益，主要由財政兜底償還本息。更多的是混合型平臺，既承擔盈利性項目，也承擔公益性項目，這種“打包”混合運作，是為了便于融資。

國家發改委投資研究所研究員劉立峰認為，未來融資平臺的發展一個重要的方面是必須把它的功能界定清楚，經營性的放給市場，公益性的由地方財政承擔，中間這塊(準經營性的)是融資平臺應該做的。

黃劍輝認為，要理清地方政府和投融資平臺之間關系，地方財政不再為投融資平臺提供擔保，也不再替平臺公司償還貸款，而是將這部分財政資金作為資本金定期注入平臺公司，從而充實資本金和現金流，變財政還款為財政注資，政府與融資平臺的關系為投資與被投資的關系。

國開金融武漢城市圈發展基金總經理曾憲林認為，未來地方融資平臺要在四個方面做些改變，首先要找準自己的戰略定位，它承擔的主要責任是基礎設施、部分基礎工業項目和高新科技項目，一般的商業性項目不要介入。

其次，要完善融資平臺的法人治理結構。

再次，平臺要有持續發展的模式。目前的平臺往往是一個項目做完后平臺的使命就終結了，平臺起不到現代公司的基本作用。

最后要有風險防控措施。現在有的平臺缺乏風險控制措施，做什么完全遵從政府安排，至于應不應該干，或者說現在干還是以后干并不考慮，風險防控體系極不健全。

預計本輪地方政府債務審計完成之后，銀監會會繼續加大對融資平臺的清理整頓，平臺數量會進一步縮減，同時一些效益較差的平臺會逐步退出投融資領域。對于保留的融資平臺，或會要求地方加大注資，提高融資能力。

地方融資路徑探索

十八屆三中全會提出，建立透明規范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道。同時提出編制政府資產負債表。對于地方政府來說，摸清家底，可防范運行風險。

從2009年開始，財政部代發的“地方政府債券”2000億元，這種債券針對省級政府和計劃單列市，不包括地級市、縣級市，主要用于公益性項目(基礎設施、民生、教育、科技文化等項目)，特別是中央財政投資地方配套的公益性項目，不得用于經常性支出。

2011年開始，國務院批準上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點。這是介于中央代理發行和完全自主發行的過渡形式。

但是在研究人員看來，這種債券不僅規模小，更重要的是期限短，只有三年，而且不允許展期，并不適用公益性基礎設施項目建設。為此，國內很多學者呼吁借鑒美國地方政府融資經驗，允許地方自行發行市政債券。

根據信用基礎不同，美國的市政債券分為一般責任債券和收益債券兩大類。一般責任債券可以由州、市、鎮和縣發行，以發行者稅收收入償還。收益債券是為了某一基礎設施建設而設，債務通過設施的有償使用來償還，由于風險比一般責任債券大，利率較高。

鵬元資信評估有限公司副總裁周沅帆將城投債稱之為“中國式市政債券”。不過在李曉鵬看來，和真正的市政債比起來，城投債目前主要有三個缺陷：一是期限短；二是規模小；三是對公益性基礎設施的支持性不強。

從期限來看，目前城投債發行期限以5年－7年為主，而美國市政債券期限在10年以上的占82%，城投債與基礎設施融資周期長的特點不匹配。從規模來看，2012年城投債余額6368億元，約占地方政府債務總量的3.5%，如此小規模的發行量遠遠不能滿足地方融資。再次，城投債是一種企業債，需要由項目本身的現金回報來償還，適合的是項目本身有收入的基礎設施項目。

為此，建議對城投債做如下改革，一是延長城投債償還期限，在控制地方債務總量的前提下，大幅度擴大城投債發行規模；二是建立類似美國的“一般責任債券”制度，由地方政府發行期限在20年以上的純公益性基礎設施建設債券，由財政負責償還。

李曉鵬及其研究團隊認為，城投債對應美國市政債券的收益債券，公益建設債券對應一般責任債券，二者互補才是真正的“中國式市政債券”。

一位持有不同看法的專家認為，中國和美國國情不同，美國是聯邦制，州財政是可以破產的，中國是一級財政，分級管理，省政府相當于中央政府的分公司，實際上難以破產。同時，在資金使用效率上市政債券不如市政信貸高，因為信貸有銀行的監控，風險意識較高。

除了發行政府債券融資，鼓勵社會資金參與基礎設施建設、運營也是國際上通用的做法，它可以在不增加地方政府債務負擔和風險的情況下解決資金短缺問題。

2013年7月31日，李克強總理主持召開國務院常務會議部署加強城市基礎設施建設，這次會議明確了今后建設的重點，包括市政地下管網建設和改造，污水和生活垃圾處理及再生利用設施建設，加強燃氣、供熱老舊管網改造，地鐵、輕軌等大容量公共交通系統建設，城市配電網建設，生態環境建設，提升城市綠地蓄洪排澇、補充地下水等功能。

這次會議特別強調了在保障政府投入，加強非經營性城市基礎設施建設的同時，推進投融資體制改革，發揮市場機制作用，同等對待各類投資主體，利用特許經營、投資補助、政府購買服務等方式吸引民間資本參與經營性項目建設與運營，促進改善城市基礎設施薄弱環節，尤其是與棚戶區改造配套的基礎設施。

現在各個領域都已經有了社會資本參與基礎設施的成功經驗，較為普遍的是采用BOT、BT等模式——它們都屬于PPP模式。一些地方在保障房建設、道路建設上廣泛使用過。另外還有土地捆綁開發模式。在開發的過程中，可以促進周邊項目土地升值的基礎設施，比如道路、機場，投資者出資修建基礎設施，就可以和政府分享項目周邊的土地升值收益，從中獲得回報。它特別適合二三線城市進行城鎮化的開發。

例如在香港，地鐵建設由社會資本出資，公司取得地鐵站點周邊土地物業開發權利，所以港鐵成為了非常著名的地鐵運營公司長期盈利的案例。目前，這種經驗亦被鐵路部門吸收，鐵路發展基金運作中有意采取鐵路建設與土地捆綁開發思路。

北京大學-林肯研究院城市發展與土地政策研究中心主任劉志曾在世界銀行工作18年，對中國的PPP模式一直關注，在他看來，中國的PPP這條路沒有走好，是因為政府的主導性強，民間資本沒有多少可以進入。

劉志介紹說，國際上的PPP有兩個出發點，一是政府的資金不夠就靠民間來介入，國內引入PPP模式也是以這個為出發點。但是另外一個出發點國內卻很少討論，即民營資本進來能夠提高公共服務的效率。

“中國的水務、高速公路PPP都走了很長的一條彎路。缺陷在我們政府向民間采購公共服務的時候，缺乏一個競爭機制，到今天還沒有看到一個公開、透明的機制。”劉志說。

【作者：《財經》記者翁仕友】