城市群與“縣改市”并舉新型城鎮化思路定調

2013年12月14日 00:18
來源：中國經營報

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2014年將成為新型城鎮化元年。

《中國經營報》記者獲悉， 2013年12月10日至14日在北京舉行的中央經濟工作會議首次套開專題性的全國城鎮化會議，本次會議對新型城鎮化的推進思路做了最終定調，亦即全國不再新建千萬人口以上的超大城市，而要發展以省會為中心的區域性城市群，同時推進以縣、市為基礎的就地城鎮化。

在著名經濟學家、北京大學國家發展研究院院長周其仁教授看來，我國每個城市都穿著一件“行政的外套”，這件“外套”跟經濟、人口、項目、資本、技術等方面的集聚有關，現在這些“外套” 對于有些城市顯得“身體大、衣服小”，譬如廣東佛山和江浙一帶的一些地方，對于有些地方又顯得“衣服大、身體小”，新型城鎮化在推進過程中應該像“鼓包”一樣，哪個地方的“包”鼓起來了，就應該發一件相應的“外套”。

城市群：增加人口密度

正在北京召開的中央經濟工作會議延期至12月14日閉幕，4天的會期打破了絕大多數年份中央經濟工作會議召開3天的慣例。本次會議除了循例“分析國際國內經濟形勢，總結2013年經濟工作，提出2014年經濟工作總體要求和主要任務”之外，首次“套開”全國城鎮化工作會議，因為這是年內召開該會議的最后時機。

黨的十八大將新型城鎮化確定為未來10至20年中國經濟增長的重要引擎，此后市場一直在關注城鎮化規劃的編制和全國城鎮化會議的召開。今年上半年，一直有傳言稱，全國城鎮化會議將于年中舉行，但經過一年的醞釀，終于在年末與中央經濟工作會議一起舉行。

對于國家發改委牽頭編制的城鎮化規劃，此前流傳出來的版本一直是優先發展城市群。今年6月的相關報道顯示，國家發改委主任徐紹史曾經介紹，在今后的城市群發展中，力求優化提升東部地區的城市群，培育發展中西部地區的城市群。

曾有消息顯示，在我國未來的城鎮化格局中，將有5個國家級城市群，除了現有的京津冀、長三角、珠三角之外，成渝城市群和長江中游城市群（亦即“中四角”）將成為新增的兩個；而我國的區域性城市群將提升至17個，其中包括人們熟知的中原城市群、長株潭城市群、武漢都市圈等，也包括今后將著力打造的哈（爾濱）長（春）城市群、呼（和浩特）包（頭）鄂（爾多斯）榆（林）城市群等10個區域性城市群。

以城市群方式推進城鎮化進程，得到國內一大批專家學者的支持。國家發改委城市與小城鎮改革發展中心研究員易鵬接受記者采訪時表示，“解決城市病最好的辦法就是建設城市群”。

推進城市群建設的另一個重要依據就是，一些發達國家的城市群，譬如日本的大東京都市圈、法國的大巴黎都市圈、美國的紐約都市圈等，在整個國家的GDP比重以及人口密度等方面，都比國內的城市群大。一位區域經濟專家在接受記者采訪時表示，目前我國的十大城市群，占國土面積的10%左右，在全國的GDP比重超過2/3，但2/3的全國經濟總量只承載了全國人口的1/3，因此建設城市群、提高城市群人口密度是推進新型城鎮化的重要手段。

但十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）明確提出，“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展。”這就意味著，我國的新型城鎮化要走的是一條城市群與就地城鎮化并舉的道路。

十八屆三中全會之后，就傳出國家發改委“回爐”城鎮化規劃方案的消息，目前該規劃已定名為《國家新型城鎮化規劃》。

就地城鎮化：“縣改市”重啟

《決定》起草組成員、中國國際經濟交流中心常務副理事長鄭新立表示，中國的新型城鎮化將不再新建千萬人口以上的超大城市，而要發展以省會為中心的次區域城市群，推進以縣、市為基礎的就地城鎮化。

中國社科院城市發展研究所副所長魏后凱也表示，我國新型城鎮化應該堅持走大中小城市和小城鎮協調發展的道路，對于特大城市和大城市，應該實施人口、產業、城市功能的疏散，提高綜合承載能力以及可持續發展能力，對于中小城市和小城鎮，應該提高集聚規模、增強人口吸納能力。

統計數據顯示，最近5年在我國新增城市人口中，47%由建制鎮吸納，36%由100萬人以上的大城市吸納，9%由小于50萬人的中小城市吸納，8%由50萬~100萬人的大城市吸納。

雖然目前來看中小城市和小城鎮吸納人口的能力并不輸于50萬人以上的大城市，但是我國小城鎮數量減少的趨勢讓人擔憂。《中國新型城鎮化道路的選擇》顯示，我國20萬人以下的小城市數量，從2000年的353個減少到2010年的258個，吸納人口比重則從2000年的18.52%下降到2010年的10.31%。

對此，《決定》明確提出了“完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市”。

就在中央經濟工作會議召開前夕的12月5日，民政部部長李立國明確表態，民政部正在就“縣改市”標準進行調研，將在調研基礎上，提出針對1993年制定的設市標準的修改意見，形成和完善新的設市標準。

北京大學國家發展研究院李力行表示，我國從改革開放以后的1983年開始“縣改市”，在井噴期的1994~1997年，共有99個縣改市，但在這些案例中，只有6個縣在非農人口數量和比重、工業產值總量和比重、財政收入三項主要指標上符合1993年頒布的“縣改市”標準，“縣改市”沒有發揮城市的集聚效應，因此在1997年被叫停。

歷時16年之后，民政部分別于2013年1月和10月，批準吉林扶余、云南彌勒、青海玉樹3個縣改為市，這標志著在新型城鎮化背景下“縣改市”的重新開閘。

公開資料顯示，目前全國醞釀“縣改市”的縣已經超過100個，但李立國明確表示，“不是所有的縣，也不是多數縣能夠改市、改區，而是人口密度、經濟社會發展水平、城鎮集聚的人口，尤其是非農業人口達到城市化的標準，并且各項經濟總量指標達到城市化的程度，才構成撤縣設市和撤縣改區的條件。”