高速公路債務還清后擬續收養護費

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新京報訊高速公路收費擬不再事先規定期限，而是根據修路貸款債務償還情況確定；高速公路收費到期后，將繼續收取養護管理費。昨天，交通運輸部發布《收費公路管理條例》修訂稿，即日起，通過交通運輸部官網公開征求意見一個月。

取消一般公路收費以稅收補充

記者發現，與2004年實施的《收費公路管理條例》相比，此次修訂的《條例》對收費公路性質表述有所變更。一是將通過政府舉債方式建設的公路統一表述為政府收費公路。二是把經營性公路統一表述為特許經營公路。

交通運輸部法制司副司長魏東介紹，意見稿確定了收費與收稅長期并行的兩個公路之間的發展模式，同時提高了收費公路的設置門檻。

他介紹說，今后，占公路總里程97%左右的非收費公路是主體，體現的是基礎性、均等化的服務，采取的是向車輛用戶普遍征稅的方式，實現全國范圍內的通達。

未來，收費公路將只有高速公路，這部分將占全路網的3％，采取直接征收車輛通行費的方式。交通運輸部相關部門負責人表示，保留高速公路收費，是向公眾提供可自由選擇的高效率、高水平的通行服務。

高速路還清債務后停止收費還貸

備受關注的收費公路期限方面，《條例》明確，政府管理的高速公路，按照用收費償還債務的原則，以該路網實際償債期為準，確定收費期限。高速公路以外的政府收費公路，維持現行《條例》最長不超過15年、中西部最長不超過20年的規定。

特許經營公路的經營期限，按照收回投資并有合理回報的原則確定。其中高速公路的經營期限一般不得超過30年，對于投資規模大、回報周期長的高速公路，可以約定超過30年的特許經營期限。高速公路以外一級公路及橋隧的經營期限，維持現行《條例》最長不超過25年、中西部最長不得超過30年的規定。

《條例》明確，對一級收費公路改建為高速公路或者提高高速公路通行能力，增加了政府債務或社會投資的改擴建工程，可重新核定償債期限或經營期限。除高速公路以外，其他所有政府收費公路和特許經營公路在償債期、經營期滿后必須停止收費。

高速路收費到期將繼續收取養護費

此次《條例》修訂最為引人矚目的是新增的養護收費期。根據目前執行的收費公路管理條例，收費公路事先明確了收費還貸年限，到期后應該停止收費。但今后，已經收費到期的高速路，擬通過收取養護管理費維持其后期的養護和管理。

國家行政學院教授王偉介紹，公路并不屬于某一個企業，在其代管收費還貸期滿以后，公路要收回歸政府歸全民所有。但高速路后期將面臨巨大的養護成本，僅靠稅收無法滿足，所以提出到期后繼續收取養護管理費。

這意味著高速公路將長期收費。對此，交通運輸部公路局副局長王太表示，我國處在社會主義初級階段，專項稅收和一般公共財政預算無力承擔所有公路的建設、養護、管理和債務償還的資金需求，這是實際情況。通過對高速公路的功能、特點和資金保障進行的充分調查、研究、論證后認為，高速公路按照“用路者付費”的原則，實行長期收費是合理的。

借錢修路主體改為地方政府

“按照以前的貸款修路政策，很多債務主體本身就是地方政府，而不是交通主管部門，所以此次修訂也對這個主體做了明確。”交通運輸部有關專家介紹，修訂后的條例規定，政府收費公路將取代現有的政府還貸公路，統借統還的主體由省級交通主管部門修改為省、自治區、直轄市人民政府。這樣也就降低了政府收費公路的融資和運營成本，同時能提高管理效率，增強政府償債能力，降低政府性債務風險。

此外，以前提出的“統一貸款、統一還款”修改為“統一舉債、統一收費、統一還款”，這意味著，實行多年的由交通運輸部門及其所屬的企事業單位向銀行貸款修建公路的做法行不通了。

特許經營公路要保障通行率

此次條例還首次提出特許經營公路的概念。交通運輸部法制司副司長魏東介紹，特許經營采用招標投標方式選擇投資者，通過簽訂特許經營協議，明確特許經營者的公路養護管理、保證服務質量、信息公開的義務，明確合理回報、風險分擔等內容。

《條例》修改稿中對特許經營企業在養護方、保障公路通行效率等方面也有明確的規定，《條例》中寫明，收費道口的設置和開放應符合車輛快速通行的需要，遇高速路嚴重擁堵，經營管理單位應當及時在該收費公路入口前方予以提示，合理控制進入收費公路的通行車輛數量。

已取消收費的公路不得再收費

“在條例修訂中，我們大幅提高了收費公路的設置門檻。”交通運輸部公路局副局長王太介紹，修訂稿明確，新建和改建技術等級為二級以下（含二級）的公路不得收費；已經取消收費的二級公路升級改造為一級公路的，不得重新收費。獨立收費橋隧的設置標準，由原來的二車道800米和四車道500米統一提高為1000米以上。“最終實現只有高速公路收費，其他公路全部回歸公共財政承擔的目標。”他說。

公路收入納入政府預算管理

此次《條例》修訂的另一大亮點是強化政府對收費公路的監管，對政府投資的收費公路實行收支兩條線，通行費收支納入政府預算管理，加強政府對收費公路資金使用、公路技術狀態和通行服務水平的監管。

《條例》修訂第十五條明確規定，收費的一級公路、二級公路、獨立橋梁、獨立隧道等在償債期限或者經營期限屆滿后必須終止收費，其剩余政府債務經審計后全部納入預算管理。

所謂收支兩條線，是指具有收費和罰款沒收職能的部門和單位，收取的行政事業性收費（基金、附加）和罰沒收入，按規定委托指定代收銀行代收代繳，或由執收執罰單位直接收取，并全額上繳國庫或非稅收入財政專戶；部門和單位的人員經費、公用經費和辦公所需的特殊經費等，由財政部門根據實際情況納入財政預算統籌安排。

1 為何修改現行的收費公路政策？

交通運輸部法制司副司長魏東：在政府財力嚴重不足的歷史條件下，現行收費公路政策的初始導向主要是以籌集公路建設資金為主。隨著公路網不斷發展和完善，并考慮到上世紀90年代建成的高速公路逐步進入大修養護期的實際需要，收費公路的養護和運營管理資金的來源成為必須解決的現實問題。

同時，考慮到收費公路政策對調節交通流量的作用，收費公路政策需要從單純籌措建設資金，向保障公路基礎設施完好暢通，實現流量調節，優化資源配置等綜合功能拓展或轉換。

此外，現行制度設計是立足于當時尚未成網的公路發展實際的。隨著公路建設步伐的加快，高速公路由分割式的路段管理逐漸轉變為集中統一的路網管理，2015年底將基本實現全國高速公路電子不停車收費聯網。而現行《條例》中以路段為單位核算收費標準和收費期限的模式，難以適應高速公路的網絡化運營，嚴重影響高速公路網的整體性和通行服務效率。

2 交了車購稅消費稅為啥還要交高速費？

國家行政學院教授王偉：我們國家公路發展的稅收主要是兩種，一是車購稅，主要用于公路建設；二是成品油消費稅，主要用于非收費普通公路養護。而且成品油消費稅并不是全部都用于普通公路養護，中間很大一部分是分給了航道養護、運輸管理、環境保護和新能源發展，甚至還要分給農民的農業機械柴油和漁民漁船柴油的補助。所以在這種情況下，收費公路自身的養護管理、債務償還等，就需要通過車輛通行費予以保證。

公路不是企業的，而是屬于公共基礎設施，使用者在享受公路帶來的便捷同時，也要為其日常的養護負擔費用，不想再交費，那可能面臨的是大量提高燃油稅、車購稅。

《條例》的修訂，實際上強調了高速公路長期收費是符合“誰用路、誰受益、誰付費”和“不用路、不付費、不負擔”的這樣一個公平原則，不僅能夠有效地化解高速公路的債務風險，為高速公路的發展提供穩定的養護發展資金，同時還可以使有限的公路稅收向普通公路傾斜，使普通公路的通行條件也能得到更好改善。

3 會否促使更多公路隨意繼續收費？

交通運輸部公路局相關人士：高速公路在其規劃設計之初，就考慮到要滿足未來至少20年的通行需求，所以高速路是先有規劃才會改擴建。目前，我國高速路網絡規劃已經基本形成，此外，經營企業也無權自行超范圍收費，《條例》修訂的這個內容，不會造成一級公路大量改擴建為高速路。

4 還清公路貸款后為何還要收養護費？

交通部公路局副局長王太：借鑒歐美發達國家的經驗和政策的趨勢，我們認為，堅持和依靠收費公路政策，仍然是公路交通可持續發展的必然選擇。

國際上，在稅收不足的情況下，通過收取車輛通行費發展和維護高速公路是一種趨勢，不僅發展中國家這樣做，日本、德國、法國、意大利等發達國家也這么做。實踐也證明，僅憑稅收來維持一個國家龐大的公路網基礎設施網絡是很困難的，去年也有媒體報道過“美國危橋遍野公共財政無力支付更新維修費用”，這個問題在美國都是現實存在的。

交通運輸部干部管理學院教授張柱庭：按照《條例》修改意見，政府管理的高速公路收費由財政部門根據實際情況納入財政預算統籌安排。按照《預算法》的規定，一般公共預算支出按照功能分類，主要包括一般公共服務支出、環境保護支出、教科文衛體支出、社會保障及就業支出等。進入養護期繼續通過收費的方式來解決高速公路的養護費用問題，支持高速公路這一特定公共事業的可持續發展，符合《預算法》的相關規定。

5 如遇擁堵是否可訴求減免通行費？

交通運輸部公路局相關人士：高速公路收費的目的是收回成本，還清借貸，并不是將高速公路作為一個經營牟利的渠道。此前也有過相關的訴訟，駕駛人被堵時間長向法院起訴高速路經營企業，但法院未予支持。

有些省曾自行設定高速路擁堵免費政策，從調研情況看，政策效果并不明顯。但出于高速路服務于民的原則，此次修訂的《條例》中更加明確了經營方的管理責任，比如提出如果高速路出現嚴重擁堵，應該在收費站前作出提示，現狀是沒有明確規定，有些經營單位雖然提示，但車輛已經進入擁堵段。

6 如何確保高速公路收的錢不亂花？

交通運輸部公路局相關人士：未來高速公路養護將實施市場化招標，根據公路養護的項目，大修、中修、小修和一般性養護都將有明確的費用賬目。這不是政府訂，而是由市場決定。

這次《條例》修訂也專門增加了信息公開內容，就是讓老百姓能明明白白看到交的錢都干了什么？目前，我們已經實現了國家級、省級的收費公路信息公開，今后將逐步擴展到運營管理企業的公開，其中會明確到某一條路的年度通行費、服務設施運營收入、年度財政補貼、年度養護、運營管理、稅費等費用支出情況。

收費公路政策變遷過程

●1984年

1月1日，廣深高速上的中堂、江南兩大橋收費站正式收費，成為中國最早的收費站。同年，國務院第54次常務會作出“貸款修路、收費還貸”的重要決定。12月21日，中國大陸首條收費高速公路——上海至嘉定高速公路開工。

●1988年

交通部、財政部等聯合發布《貸款修建高速登記公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費規定》，這是國家第一次明確收費公路政策的目的、收費標準、收入使用管理等。

●1993年

中共十四屆三中全會后，收費公路融資渠道和手段進一步多元化，逐步形成國家投資、地方集資、社會融資、利用外資等公路建設投融資發展模式。

●1997年

《中華人民共和國公路法》頒布實施，對收費公路的發展和管理作出全面規定。

●2003年

交通部印發《公路收費站點清理整頓指導意見》，全國各地先后撤銷公路收費站點1200多個。

●2004年

8月，國務院頒布《中華人民共和國收費公路管理條例》規定東部地區不再允許新建二級收費公路，提出不同地區不同類型收費公路最長收費年限，并首次明確提出“統貸統還”制度。

●2009年

國務院決定自2009年1月1日起實施成品油稅費改革，逐步取消政府還貸二級公路收費。

●2012年

滬嘉高速公路于2012年1月1日起停止收費，調整為城市快速路，并按照標準實施改造。同年7月24日出臺《重大節日免收小型客車通行費實施方案》。

A06-A07版采寫/新京報記者郭超

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