22省區市國企改革方案已出臺 透露哪些信號

國企改革頂層設計方案有望近期推出的消息，引發關注。與此同時，A股市場上的國企改革板塊也非常活躍，各界對國企改革的突破寄予重望。

雖然頂層方案目前還沒有出臺，但在過去的一年多里，多地出臺了國企改革方案，這些方案也透露出了國企改革的一些信號。

十八屆三中會會決定公布剛剛一個月，上海市即率先發布了《關于進一步深化上海國資改革促進企業發展的意見》。據中國青年報記者統計，截至發稿，已有上海、遼寧、湖南、天津等22省區市出臺“深化國資國企改革意見”。

其余9省區市并沒有出臺完整的“深化國資國企改革意見”。但據公開會議記錄和媒體報道，河北、陜西的“深化國資國企改革意見”已分別由河北省政府常務會議和陜西省委全面深化改革領導小組審議通過，只是尚未公布。

海南、西藏、新疆、內蒙古國資委的工作人員告訴中國青年報記者，在等待國家層面的頂層設計。

國資問題研究專家、中國企業研究院首席研究員李錦告訴中國青年報記者，今年3月5日，李克強總理強調有序推進混合所有制。目前，一些省份處于觀望階段。

發展混合所有制經濟

發展混合所有制經濟是國企改革的重中之重。

中國青年報記者梳理22省區市公布的國企改革《意見》全文或解讀（以下簡稱“22省區市《意見》”）發現，投資主體多元化有多種實現方式，包括引入戰略投資者、推進企業改制上市、探索員工持股、吸引股權投資基金入股、引導社會資本進入公共項目等。

推進企業改制上市是優化國有企業股權結構、實現混合所有制的重要路徑之一。在22省區市《意見》中，推動國有企業上市均占據了大幅篇幅，有些省份還提出具體的上市計劃。例如，甘肅提出，到2020年，力爭省屬企業上市公司達到15戶以上，每戶省屬大型企業集團至少擁有1家上市公司。

在吸收股權投資基金入股和社會資本方面，有的省份也做出了詳細規定。

例如，廣西提出，鼓勵支持非國有資本通過出資入股、收購股權、認購可轉債、融資租賃等多種方式參與國有企業改制重組、參與國有控股上市公司增資擴股、參與國有企業項目投資。重慶則將非國有資本細化為“民間資本、外商資本以及養老基金、保險基金、社保基金、產業投資基金、政府引導基金、主權基金等各類新型社會資本”。

除改制上市與非國有資本參股外，混合所有制企業員工持股也是近來社會熱議的改革方案。中國青年報記者梳理發現，有20省區市提出了員工持股方案。

其中，黑龍江細化了員工的范圍和持股方式，允許競爭性企業關鍵崗位的經營管理者、業務骨干和核心技術人員以現金、技術、員工持股公司、信托公司、持股基金等多種方式參與本企業改制。山東則對開展員工持股的行業做出規定，鼓勵從事完全競爭性業務、人力資本要素貢獻占比較高的轉制科研院所、高新技術企業、現代服務企業實施員工持股。

值得注意的是，有4省份在方案中提出了混合所有制改革指標。

重慶提出，通過3～5年的努力使“2/3左右國有企業發展成為混合所有制企業”。江西提出到2020年使70%左右的國企發展成為混合所有制經濟。浙江提出，通過3～5年的努力使“省屬企業混合所有制企業戶數比重達到75%”。河南提出到2020年全省混合所有制企業比重達到80%以上。

管資產轉向管資本

在22省區市《意見》中，完善國有資產管理體制也是關鍵一環。有部分省份提出，依照政企分開、政資分開、所有權與經營權分開的原則，國有企業監管體制將會從管資產為主轉向管資本為主。

優化國資監管體系的基礎，就是對國企進行分類監管。經中國青年報記者梳理，有20個省份提到了分類監管的內容。

根據不同的戰略定位、發展目標和地位作用，大部分省份將國有企業分為三類。其中，北京、甘肅、湖北、江蘇等9省份采用競爭類、功能類、公共服務類的分類標準。廣西、黑龍江、湖南、遼寧略有不同，除競爭類和功能類與前者相同外，他們將對應公共服務類的國企稱之為公益類。寧夏則將國有企業分為公益類、營利類、功能類三種類型。

另外，還有2省份采取了二分法。廣東將其劃分為準公共性企業和競爭性企業，四川“將國有企業原則上分為功能性、競爭性兩種類型”。

值得注意的是，企業的分類性質將會決定國資部門采取怎樣的監管政策。

以湖南為例，公益類國有企業，含城市供水供氣、公交管網、市政公用運營資源等重要民生領域企業，采用國有獨資或國有絕對控股公司組織形式。功能類國有企業，含政府投融資平臺或國有資本投資運營公司以及重要資源開發、重大基礎設施建設領域的企業，保持國有獨資或國有控股。競爭類國有企業，按照混合所有制經濟的要求進行放開，國有資本有進有退，對具有競爭優勢的企業，保持國有控股。

此外，十八屆三中全會決定中明確指出的“完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例”，大部分省份也在方案中有所反映。

這些省份均承諾提高國有資本收益上繳比例，一些省份還按照十八屆三中全會決定的要求給出了明確的指標。其中，北京、湖南、江蘇、山東等6省份提出2020年國有資本收益上繳公共財政比例提高到30%，重慶和江西將30%的指標完成期限分別設定為2017年和2018年。天津提出，逐步提高國有資本收益上繳比例，每年增加1個百分點。

李錦告訴中國青年報記者，1999-2007年，國有企業遇到困難，幾千萬人下崗，國家沒有要求它們上繳收益。2007-2010年，國企日子好過了，開始上繳收益，國家還會予以返還。2014年，國家規定基本上繳5%。所以，相比于歷史數據，30%的國有資本收益上繳比例還是很高的。

提高國有資本證券化率

十八屆三中全會決定指出，國有資本投資運營要服務于國家戰略目標，更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域。因此，提高國有資本集中度，有利于優化我國的國有經濟布局。

中國青年報記者發現，有15個省份明確提出了國有資本的集聚程度。其中，北京、甘肅、廣西、河南等12省份均提出將80%的國有資本集中在重要行業和關鍵領域。

另外，廣東提出，省屬國有資本70%以上集中到基礎性、公共性、平臺性、資源性、引領性等重要行業和關鍵領域。天津提出，到2017年年底，90%的國有資本聚集到重要行業和關鍵領域。浙江提出，通過3~5年的努力，國有資本在基礎設施與民生保障、戰略性新興產業、先進制造業與現代服務業等關鍵領域和優勢產業的集中度達到90%以上。

與此同時，有近一半省份為國有資本證券化率設定了目標。

天津提出，到2017年年底，經營性國有資產證券化率達到40%。北京、甘肅、黑龍江、湖北提出，到2020年國有資本證券化率達到50%以上。江西和河南提出到2020年國有資本證券化率達到60%。浙江提出，通過3～5年的努力使“國有資產證券化率達到75%左右”。湖南提出到2020年國有資產證券化達到80%左右。重慶提出，通過3～5年的努力使“80%以上的競爭類國有企業國有資本實現證券化”。

對此，湖南省社會科學院經濟研究所所長肖毅敏認為，我國國有企業資產證券化過程較長，不同發展階段、不同規模的企業的資產證券化率必然存在差異，各個地方提出的資產證券化率目標也會有所不同。比如，在中部幾個省份里面，相對于湖南省國有資產的總規模來說，湖南國有企業的上市比例是比較高的。

肖毅敏告訴中國青年報記者，國有資產證券化對現階段的國企改革意義重大。其既有利于國有資本股權的多元化，增加公共資本的產權約束能力；也可以增加國有資本的流動性，提升國有資本的配置效率和經營效率。此外，國有資產證券化還能擴大資金來源，提供一級市場直接融資的途徑。

選聘市場化

健全現代企業制度也是地方國企改革方案中的重要內容。

在法人治理結構方面，22個省區市《意見》基本都提出建立健全股東（大）會、董事會、監事會和經理層的現代公司制管理結構，確立法定代表人在公司治理中的中心地位。江西、重慶等部分省份還明確提出要提高外部董事比例，“探索現代企業制度與黨組織發揮政治核心作用、職工民主管理有效融合的途徑”。

在選人用人機制方面，地方國企改革方案普遍呈現市場化、去行政化的特點和趨勢。中國青年報記者發現，在22省區市《意見》中，北京、廣東等19個省份的方案明確提出要健全市場化的選人用人機制，尤其是在經理層加大市場化選聘力度。

其中，浙江等地還提出要建立企業領導人員流動和退出機制，山東、廣東等地則提出以聘任制、任期制和經營目標責任制為主要內容，逐步對企業經營管理人員實行契約化管理。提前邁出這一改革步伐的是廣東，其改革方案提出，要在該省產權交易集團開展職業經理人制度試點，實現經營班子完全市場化選聘。

首都經濟貿易大學教授、博士生導師戚聿東分析道，國資委在董事會的試點屬于公司治理層面，選聘職業經理人則屬于國有企業內部管理制度改革。從目前的機制來說，國資委是國家的產權代表，它又將權力委托給董事會，由董事會再招聘職業經理人。

針對有些地方的國資委既管董事長又管總經理的情況，戚聿東認為，這些國企可能還沒有建立董事會，還屬于總經理負責制。但是，以后的趨勢是國有企業全部都改為董事會制，總經理負責制逐步消亡。

字里行間的地方特色

盡管22省區市《意見》的主體框架大致相同，但在具體條文中，仍能在字里行間體現出地方特色。

例如，上海作為國際金融中心，對國有企業的對外發展有著更高要求。因此，上海專門辟出一個章節，鼓勵企業立足本土融入全球，提高國際競爭力。并且，上海還通過完善境外投資合作國別指南和產業導向、簡化投資合作核準手續、為企業人員赴境外開展投資合作項目提供便利機制，支持企業跨國經營。

其他省份的開放合作內容，則主要強調了自己的區位優勢。例如，廣西提出，要在中國—東盟自由貿易區、珠江—西江經濟帶等開放開發平臺建設中發揮骨干和引領作用；甘肅明確以建設絲綢之路經濟帶甘肅黃金段為契機；云南希望著力發揮云南在“一帶一路”國家戰略中的區位優勢。

而受首都功能定位的影響，北京國企的改革目標也有特別要求。北京市副市長張工在對《北京日報》進行方案解讀時，多次強調首都“四個中心”的戰略定位。張工認為，全國科技中心是北京的定位之一，北京的國企更應強調在創新驅動的要求下尋求發展。

需要特別關注的是，黑龍江、山東、山西、四川等9省份，在《意見》中明確表示要解決歷史遺留問題。

其中，黑龍江、遼寧等老工業基地，更是表示要為解決歷史遺留問題提供政策支持。黑龍江提出，通過股權轉讓收益等方式多渠道籌措資金，建立改革成本分擔機制。遼寧表示，將會分類解決分離企業辦社會職能、“殼企業”職工安置、廠辦大集體、離退休人員社會化管理、困難企業欠繳社會保險等歷史遺留問題。

東北的國企有沉重的冗員和債務包袱，但戚聿東認為，許多國企通過分流、合并、重組、獨立等措施，基本解決了歷史遺留問題。剩下的大慶石油、鞍鋼等特大企業，也有能力解決自身問題。

當然，即便如此，這些央企也應當按照改革的要求進行改制。戚聿東表示，各類型的服務公司、醫院、學校，不是國企改革的事，是社會改革的事。各種服務公司也應該各歸各業。