國企改革國資委的功能定位

關于國企改革總體思路的，對這個問題從去年開始受到中央有關部門的委托，做了這么一個研究，同時我們也受到了一些企業的委托。對國有企業改革特別是混合所有制改革的推進，今天把我們的研究成果，和大家做一個分享。我估計里頭有很多可能不一定和中央精神文件相一致的地方，也是拋磚引玉，供大家批評，今天大家來的都是投資界的人士，希望能和大家交流一下，作為我們研究機構對這個問題怎么看法，這里面的邏輯和想法。

一、新一輪國有企業改革的主要目標

這是“1+N”的“1”。指導思想、基本原則、主要任務。我想重點把這個目標理解，目標大致是希望通過這種改革，到2020年之前，因為它是服從于整個改革的目標。首先是要對我們國有資產管理體制進一步完善，對于我們國有資本布局進行一個優化，不僅僅是著眼于企業層面，對于我們國有資產管理體制，國有資本的布局當然最終還要落腳在國有企業活力進一步提高，包括它的一系列能力，像自主創新能力，國際競爭能力，包括履行社會責任，包括之前一直在提，做大，做強，做優這些定性的說法。首先需要在方案里頭明確目標，當然這里包括分項具體內容。

二、國有企業功能的界定和分類

我認為全面深化國企改革的邏輯起點，要明確哪些是下蛋的雞，哪些是打鳴的雞，這個恐怕首先要做的。如果是1+N的話，這個對國企分類和界定應該是第一個N。那么經過這么多年，30多年改革開放探索，我覺得對于國有經濟功能定位大致有一個認識和共識，比如說彌補市場失靈，鞏固我們社會主義經濟制度這樣一個基礎，發揮它的主導性的作用。但是我想對于國有經濟功能定位還是不夠的，還要具體落實到對于，比如對央企來講110多家，還是比較多的，恐怕需要對每一家企業，國有企業或者是央企它的使命也好，功能也好要做清晰的界定。不善的話很難以實現增強它的活力也好，控制力，或者是影響力這樣的目標。長期的改革目標三中全會已經說的很清楚，就是要“服務于國家戰略，關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域”作為重點。

而且三中全會進一步指出這么5個方面，公共服務重要戰略性產業，保護生態，支持科技進步，保障國家安全，這個比較籠統，這個需要進一步細化。根據我們研究，我們認為根據我們對于國有經濟的認識和一個定位，目前可以將國有企業分為三大類：公共政策性、特定功能性和一般市場性企業三類。所謂公共政策性的，主要是指的這類企業面向社會公眾提供重要的一些功能產品和服務，比如說像國防，教育，醫療，社保，基礎的一些技術服務，城市供氣供水等等這些管網，民生領域的企業。這類企業應該說它是不以盈利為目的的，承擔公益性的。具體包括這三大類，哪些央企主要是承擔這類公益性目標，不以盈利為目的。這是第一大類。

第二大類所謂特定功能性的，或者有人成為自然壟斷的，它有自然壟斷的特征，處于一些國家，往往涉及到經濟安全的行業，支柱產業，高新技術產業里面這樣一些企業，我們熟悉的石油化工，軍工，一些重大基礎設施建設領域的一些企業，包括部分高新技術等等。還有像這兩年產生政府投融資平臺，還有已經存在的國有資本投資也好，運營公司，恐怕都屬于這種特定功能性的，而且這些領域恐怕可以隨著國家經濟發展的需要，以及戰略重點的變化也可以有所變化，這類企業一方面需要充當一個所謂的國家政策手段，完成特定階段內的特定戰略任務。同時恐怕部分職能，部分功能還需要追求盈利，促進自身的盈利，促進自身發展壯大。這一類有點像又要去打鳴，又要下蛋，因為承擔這樣一個特殊功能，才有這樣交叉的定位。

第三一般市場性企業。

除了上述兩類之外，所有企業恐怕都是處于這種類型的，競爭性的行業，現在來看，在央企當中大致處于70多家處于這種類型的，而且從要梳理央企100多家業務構成來講，恐怕大多數企業它的業務比較多元化的，不單純有些所謂的公共服務領域，多元化，往往三類業務交織在一起，特別是大央企公司的結構很復雜的，很多層，每一次業務性質都不一樣，對某些具體企業來講根據業務板塊進行分類，如果不分類分不清楚哪些要打鳴，哪些要下蛋的。這個要進行分類，首先對國有企業功能性質做定位，同時對每一個企業不同性質業務板塊也要做分類，只有分類清楚了，下面我們分類監管才有可能實現。就是這個搞清楚以后可以比較具體的說，哪些應該進，哪些應該退，不能現在籠統說，有些恐怕要逐漸條件成熟以后逐漸推出的。

具體來講對于公共政策性企業，可以采用國有獨資公司或國有絕對控股的形式。因為這類企業不追求盈利，不追求利潤，但是對于企業預算，資金來源，以及資金使用等等需要嚴格進行管理的，而且對于特定企業制定專門的立法，建立一些，包括預算制度，包括它的收支，包括對管理層怎么考核，薪酬到底應該怎么制定，誰去制定，確定承擔什么職責，這個才是一個基礎。

對于特定功能性的企業，可以采用國有控股的公司制形式，也可以成為國有上市公司。對這些企業，應明確所具備的特殊功能是什么性質，政策應如何支持。有些有競爭性的，可以通過分拆的方式推向市場，這類企業除了滿足公司法一般要求之外，恐怕還需要針對它所處的特殊行業制定一些專門的行業法規對它進行專門管理。

第三類一般市場性企業，可以采用相對控股的公司制形式，企業設立和運行符合公司法的要求即可。對這類企業，應更多地由市場進行約束，國有股東承擔角色主要是資本角色，可以從容未來選擇是進還是退，而且國有資本在這類企業收益體現主要是股權收益。

從上述這幾類企業的界定，我們可以看出來國有企業未來恐怕應該主要體現為公共政策性的企業，和特定功能性企業，主要這兩大領域有所分布，未來要不斷進也好，集中也好主要集中在這兩大類，第三類競爭性，從長期看國有資本沒有必要在這個領域留存的，應該逐步推出的，不管它現在的狀況是盈利，還是非盈利，還是虧損的。

目前國務院國資委管理的113家央企，要逐一明確，來具體界定。對于個別業務比較復雜的，還需要通過合并，分拆等等來推動國企按照這樣科學合理分類，來進行下一步的監管。特別是對于一般性市場性企業，我們觀點認為應該淡化所有制的概念，國有資本還是應該，逐步退出，對那些暫時沒有條件，因為種種原因退出不了的，恐怕應該在國有資本進行收益，上繳比例上應該有所上調的，這是第二個。我們認為整個國企改革邏輯起點，要對國企改革進行科學分類;

三、國有資產管理體制的完善

三中全會說的非常清楚，積極探索“以管資本為主加強國有資產監管”的新模式和新方法。2003年國資委成立后，“管人、管事、管資產”，實際上把它的資本所有者和監管者職能集于一身的。這個恐怕未來要進行科學的調整。要理順資產所有者和政府公共管理職能這樣一個定位，改變國有資本授權進行體制。三中全會也說的很清楚，組建若干專業的這種國有資本投資公司和運營公司，成為下一步改革的一個方向。

在國資委和中小企業之間增加一個層次，運營公司也好，承擔的職能應該是類似的。它是強調以資本為紐帶解決投資和被投資的關系，通過這種增加這樣一個架構突出市場化的改革措施和手段。準確界定不同國有企業的功能，進一步增強國有資產監管的針對性和有效性。

完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳比例。要分類，對于不同國有資本收益上繳的比例應該有不一樣的，對于不同類型企業，在企業所處不同發展階段，恐怕要設定不同發展目標，收益上漲的比例，恐怕應該有不一樣的地方。

推進國有企業薪資水平與經理層選聘改革?？偟膸讉€原則，要根據企業經營管理績效風險和責任，確定薪酬，現在我們薪酬體系確實大家都搞不清楚，企業自身高管都搞不清楚，到底是誰有權給我制定，依據是什么，不同行業，不同類型到底能不能一刀切，中央一個文件下來把所有問題都解決了，恐怕確實遺留一些問題。包括國有企業，從市場，包括聘請的國外一些高管，一些市場化企業管理人員，和體制內管理人員恐怕要建立不同的薪酬機制和體制。包括負責人，特別是央企負責人層面，他的一些職務待遇，職務消費等等，恐怕都需要細化的管理辦法，我想即將推出1+N國企改革的總體方案里面，應該會對這些問題有所解決，因為這些問題都是大家關心的，一個人的問題，激勵不好國有企業改革下一步也很難推進。

四、國有資本運營和投資公司的組建

國資委和國有企業兩層變成三層，這是一個從理論上也好，管理體制上非常重要的層面。如何構建一個非常合理的國有資本，無論是投資公司也好，還是運營公司，恐怕是未來改革，從國家層面來講是非常重要的一個突破口。如果非要把這兩類公司做一個區分的話，我想不自然是不是合適，資本運營公司是主要開展股權運營的，來實現國有資本保值增值，投資公司是以產業資本投資為主。運營也包括投資，如果沒有投資怎么談運營，實際運營和投資確實很難分清楚。不是很全面的吃透，這兩類公司，分開是什么含義。但是不管是怎么區分，這兩個恐怕都是下一步國家來講，授權基金管理這么一個層次，實施的，國有資本戰略調整也好，國有資本經營預算實施的很重要的載體。他們共同承擔了一個未來如何更好的，比如通過資本市場，來實施資本運作，投資，兼并重組，有效配置提高國有資本運營效率，他們更多作為一個出資人代表，現在我們理解的國資委，或者說小的國資委要對國有資本進行統一監管，通過這樣的一個層次設立，把出資人和監管者的角色進行一個區分。

當然他所投資的這個企業，可以根據他投資企業的性質和類型的不同，絕對控股也行，相對控股也行，參股這類企業逐漸退出，有了這個層次，持有相應公司的股權，但是處于一般競爭性的領域，恐怕還有逐步退出的一個問題。

如何組建集國有資本投資運營公司，履行出資人職責，是將現有央企集團“直接轉”，還是在現有央企集團“之上”，組建國有資本投資運營公司，是個值得重視的大問題。

第一步，先將集團公司改組成“國有資本投資公司”，即《決定》中所指的“支持有條件的國有企業改組為國有資本”這是最簡便易行的一些方式，現有大的央企，短期可以保留他們混合控股的性質。比如未來是以投融資和項目建設為主，通過投資實業，一種股權，通過產業資本和金融資本融合來提高國有資本的使用效率。這是一步。

第二步，最終“國有資本投資公司”要向“國有資本運營公司”過渡。

大家都愿意拿新加坡淡馬錫這種模式來舉例，我們是不是可以朝這個方向發展，純粹演變成一個控股性質的，叫資本公司也好，投資公司也好，不管叫什么最終是代表出資人行使。

五、完善國有企業現代公司治理結構

我們從開始搞股份制改革就講治理結構，但是現在實際我們知道治理結構對所有股份制企業來講，恐怕只有其表，沒有其實，這個里面有很多需要完善的。特別是現在又遇到問題就是黨委和法人治理結構的關系，這個也是繞不開的，以前我們叫新三會和老三會的關系，我們這里試圖給出我們一個解決方案也好，或者我們個人一個看法，是不是可以把黨委界定為，不要把它和法人治理結構混在一起，相對獨立，相對超脫，因為它確實是中國特殊國情環境下的職能，與法人治理結構平行的企業治理的必要組織部分來確定其如何定位及發揮作用問題。

把國企黨委領導體制和國資委托管這種管理體制，委托管理體制分開，真正企業里面還是要回到我們以前老的提法，實現黨企分開，黨資分開，避免出現一些企業當中存在的以黨帶企，以黨帶資，當然這個問題很敏感了，但是這個繞不過去，我們也嘗試提出這樣一個設想。

六、國資委管人管事管資產向管資本的體制過渡

一要突破片面強調做淡馬錫公司式出資人的誤區。我們認為兩個層次，實際三中全會這個決定當中已經看的很清楚了，為什么要增加國有資本投資公司或運營公司，作為國資委來講，或者作為政府，作為所有者有一個職能就是統一監管職能，這個是國資委應該做的，另一個方面出資人恐怕不宜直接由國資委來承擔，比如可以通過新設的，或者是改組的國有資本，投資公司或者是運營公司來承擔這個職能，來實現具體國有資本保值和增值的任務。通過這樣一種把它分開來，這樣一種制度安排保證國資委，一方面監管連續性，另一方面適度的分開，做一個合理的分工。同時整個運營公司作為出資人來講和現在的監管者，在整個大的國資系統當中實現統一，不要和過去完全割裂開來，把國資委系統包含這么兩個層次，擺脫、突破過去片面的做一個簡單的作為出資人代表這么一種誤區。

二要突破金融國資和產業國資不能統一監管的誤區。

三要突破片面強調通過整合減少央企數量的誤區。要片面強化減少企業數量，通過一些行政力量推動企業聯合，同時通過行政力量減少央企的層級，一刀切恐怕不見得合適，因為每個企業都有不同特點，不同核心競爭力，一概而論來介紹它的層級，壓縮，合并，用行政手段也是要突破誤區。正是這樣的誤區導致一些國資委的議論還是比較多。怎么建立一個，分層次大國資委這樣一個框架，對于下一步推動國有企業改革還是非常重要的，一方面要實現這個框架內的出資者和監管者職能統一，同時另一方面實際操作過程當中做一個區分，這個恐怕我覺得繞不開的一個很大問題。

結論：國資委系統向管資本的體制過渡

國資委恐怕要簡政放權，不能再什么都管，就是要把所有權和管理權分開，把經營權和監督權要分開，減少對于企業具體經營活動直接的過多的干預，要管資本，而不是管企業，也不是管人，也不是管事兒，就是管資本，怎么管資本通過新設的投資公司或者是運營公司作為重要的載體和重要的抓手。

首先要對國有資本優化，既然是混合，哪些進，哪些退進行具體的方案，我這里幾個原則，對于關系國家安全這些行業和領域，恐怕要保證絕對獨資的，對于一些所謂命脈的和這些行業領域，絕對控股，對一些高新企業，或者支柱性的產業可以相對控股，對一些完全競爭的現在可以通過參股逐漸推出，這是一個。

第二非公經濟，進入負面清單以外的這些行業領域恐怕要有一些突破。實際國家希望民營經濟進入，但是有種種體制上的限制和方方面面的原因，恐怕還是不能很順利的進入，這些都是現實存在的一些問題。

（來源：證券時報  作者：王軍，中國國際經濟交流中心信息部副部長）

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