【科普】美國政府關門危機

美國政府關門（US government shutdown），預算撥款案無法批準，美國政府沒錢可花。預算撥款權力掌握在美國國會手中，國會不通過預算案，就意味著政府不能花錢，很多需要花錢的工程無法繼續，員工的工資也將難以支付。從1977年到1996年19年間，聯邦政府曾關門17次，幾乎平均每年關門一次，最短1天，最長21天。其中1995年至1996年，克林頓政府執政時期，曾兩次關門，導致數十萬政府雇員被遣散回家“待業”。

2013年9月20日開始至30日晚間，在共和黨內“茶黨”等保守勢力的強烈要求下，國會眾議院議長博納至少三次提出不同版本的臨時撥款議案，這些議案都與阻撓奧巴馬力推的美國醫療保險改革實施內容相捆綁，但都沒有得到民主黨掌握的參議院的通過，最終導致聯邦政府預算至今沒有著落。2013年10月1日，美國聯邦政府的非核心部門關門。2013年10月7日，據港媒報道，奧巴馬急簽軍方支薪案，五角大樓9成員工或復工。2013年10月16日晚結束聯邦政府關門。

機制

在美國，按照1921預算與會計法案及1974美國國會預算暨截留控制法案等的要求，任何全權預算支出（discretionary spending）必須通過相應的年度政府算出預算案（appropriation bill）的支持方有效。在算出預算案因故延遲的情況下，政府可通過持續決議案（continuing resolution）對預算進行授權。若兩者皆未能按時頒布，即稱作出現資金缺口（funding gap）。1981年，時任司法部長本杰明·希弗萊蒂對反超支法案（Antideficiency Act）進行了詮釋，要求當資金缺口出現時，關閉受影響的機構與服務，亦即開始政府停擺。[2] 

政府停擺

聯邦政府

自美國國會預算程序于1976年正式執行以來，美國政府一共停擺過18次。在杰拉德·福特與吉米·卡特當政期間，美國一共出現了6次政府部分停擺，受影響的部門為美國勞工部與衛生、教育及福利部。這幾次政府部分停擺持續時間從8天至18天不等，而導致停擺的主要原因則是對墮胎提供聯邦資金補助的爭議。至于羅納德·里根當政期間，美國一共出現了8次持續1至3天的政府完全停擺，這回的爭議則是環繞政府赤字而展開。在喬治·赫伯特·華克·布什治下也出現了相似的持續4天的政府完全停擺。

在比爾·克林頓當政時期，保守派于1994年共和黨革命后取得了國會的控制權，此后美國政府遭受了兩次分別持續5天和21天的完全停擺。而這次停擺的主要原因依然是赤字問題。

歷次美國政府關門

2013年危機

危機進展

2013年9月27日，美國國會參議院（民主黨把持）通過了一個避免政府關門的臨時預算法案，發給眾議院（共和黨把持）表決，剔除了此前共和黨提議的禁止給奧巴馬美國醫療保險改革撥款的內容。但是，眾議院當然不會輕易就范。

2013年9月29日凌晨，美國國會眾議院投票通過為期兩個半月的臨時撥款議案，議案同時要求將奧巴馬美國醫療保險改革延期一年實施。

2013年9月30日下午2點，美參議院以54比46票否決了眾議院要求把奧巴馬美國醫療保險改革延遲一年，并取消用于實施醫改而征收醫療器械稅的臨時撥款議案，這表明聯邦政府的非核心部門10月1日關門的風險增大。

當前的局面是非常的微妙，共和黨議員們表示不能接受參議院版本，眾議院議長博納說會在30日再發一個修正案給參議院。共和黨人也承認說，眼下還拿不出修正案，畢竟在是否要給奧巴馬醫改法案提供資金支持這個方面上，驢象兩黨的立場是很難調和的。

根據美國立法程序，在年度財政預算沒有獲批的條件下，參眾兩院必須通過完全相同版本的臨時撥款議案并送交奧巴馬簽署生效，方可保證聯邦政府免除關門危機。參議院預定30日復會，留給兩黨的協商時間已經不多。

2013年9月30日，奧巴馬在白宮召開的新聞發布會上強調，如果聯邦政府的非核心部門在10月1日停擺，馬上就會給美國民眾的生活和美國經濟增長帶來真實的沖擊。雖然軍隊、邊防、公共安全、獄警等核心部門的運營不會受此沖擊，郵局還會照常運營，退休人士的社會保險福利金也會照常發放，醫療保健項目的享有者依舊可以去醫院看病，但是數十萬文職政府雇員將會停工，所有的國家公園將會關門，私營部門申請政府貸款的進程將被迫延期。

當晚，白宮行政管理和預算局局長西爾維婭·伯韋爾宣布，由于聯邦政府本財年的預算已經耗盡，而國會尚未批準新財年的預算或臨時撥款議案，聯邦政府的非核心部門被迫關門。她敦促國會應當盡快批準臨時撥款議案，使得政府可以正常運轉，并盡快通過新財年的政府預算。

2013年10月1日，美國聯邦政府的2014財年開始，由于美國民主、共和兩黨尚未解決新財年的政府預算分歧，聯邦政府的非核心部門被迫關門，此次聯邦政府“關門”風波將持續多久取決于兩黨何時能解決預算分歧。

奧巴馬對軍隊發表電視講話時說，盡管聯邦政府的非核心部門被迫關門，美國在國內和國外的軍隊將正常運轉，國會兩院都已通過議案讓軍人可以在政府關門期間按時領取工資。造成本次美國兩黨分歧無法彌合的關鍵原因在于即將全面推行的奧巴馬美國醫療保險改革法案。同時美國各州的健保交易所也將開張，該交易所是美國醫療保險改革法法案中擴大醫保覆蓋面的核心舉措，旨在為沒有醫療保險的美國人提供政府補貼的醫保產品。

美國政府關門已使兩黨“戰火”迅速燒至美債。奧巴馬和財政部輪番發難，均稱如果美債半個月后違約，將引發甚于2008年的金融危機。屆時，美國政府已有73萬多人被迫休假。

2013年10月2日，美國白宮通報，受政府關門所迫，奧巴馬決定取消訪問馬來西亞和菲律賓。

2013年10月3日，奧巴馬總統呼吁眾議院議長博納立刻將參院通過的臨時預算法案發眾院全院投票表決，從而結束眼下這場鬧劇。同日，著名股神巴菲特接受美CNBC電視臺訪問時表示，他相當擔心政治僵局，認為情況將會惡化到“極度白癡”（extreme idiocy）的程度，痛斥共和黨不惜以國家倒債為要脅，否定推行美國醫療保險改革，但預言這種招數無法持久。

2013年10月4日，據外電報道，印度尼西亞稱，由于美國聯邦政府關門，美國總統奧巴馬將缺席將于巴厘島舉行的亞太經合組織（APEC）峰會。

奧巴馬急簽軍方支薪案：五角大樓9成員工或復工

據港媒10月7日報道，美國政府停運令國防部文職員工被迫無薪放假，不過司法部研究過停運前由總統奧巴馬緊急簽署生效的軍方支薪法案后，認為法案適用于直接支持軍人的后勤職員，因此防長哈格爾前日已下令五角大樓大部分文職人員，于本周起重返崗位。

負責審計的副防長黑爾表示，暫時未能估計確實復工人數，但大概超過90%。他表示，國防部受影響文職員工數目約為35萬，少過報道指的40萬，按此推算，復工人數約為31.5萬，相當于全體被迫放無薪假的公務員的40%。

結束聯邦政府關門

2013年10月16日晚，美國國會參議院投票通過議案結束聯邦政府關門。

美國會達成預算協議

2013年12月16日據英國媒體報道，美國眾議院通過為期兩年的財政預算協議，而協議也即將在參議院表決，以避免政府關門重演。

報道稱，這份由共和黨眾議員萊恩(Paul Ryan)和民主黨參議員默里(Patty Murray)協商而成的預算法案模糊且不夠具體，對較為存在困難和分歧的問題采取回避做法。然而國會明年的議程全都是一些具體問題，包括提高舉債上限、政府各項目的資金提供、移民政策改革以及通過一項農業法案。

危機影響

美國政府關門迫使幾十萬聯邦雇員下崗回家，許多政府服務項目受限或關閉，并引發了一系列的民眾抗議。抗議者對國會議員表示不滿，并呼吁他們結束預算僵局。

2013年10月1日美國進入新的財政年度后，預算方案遲遲沒有通過，國家公園關閉，負責調查食品引發的疾病的工作人員下崗，政府停止公布有關經濟狀況的報告。 這些影響讓人們走上大小城鎮的街頭抗議。14日，在首都華盛頓大草坪，在保守的茶黨組織下，好幾百人拆掉了搭建在被關閉的國家紀念碑和紀念園周圍的隔離障礙。他們把一些障礙物帶到白宮，還打出批評總統奧巴馬的標語。

在芝加哥、波士頓、特蘭大市以及德克薩斯州的普拉諾、新澤西州的紐頓和賓西法尼亞州的斯普林蓋茨波里等地，聯邦雇員都走上街頭抗議。

（1）聯邦政府雇員可能放假

只有政府關鍵部門雇員會在政府關門期間工作，如空管人員、邊境巡邏人員、食品監督員、國會議員和總統等。2011年類似政府關門期間，210萬聯邦雇員中有80萬人放假。

（2）首都華盛頓將垃圾遍地

在聯邦政府關門的情況下，華盛頓特區將禁止使用當地財政資金，垃圾的清掃工作將暫停。

（3）逛不了國家公園、動物園和博物館

所有的國家公園將被關閉（如著名的黃石公園等），身處公園露營區和其他設施區域的游客將在48小時內撤出，部分國家博物館將關閉。一些游客中心也將被關閉：紐約的自由女神像、費城的獨立大廳以及華盛頓紀念塔等都包括在內。

（4）外國人訪美簽證時間會延遲

1996年美國政府關門期間，每天的簽證申請量達2萬-3萬份，到時將會嚴重積壓。

（5）市場影響（資料來源：華爾街日報2013年10月2日刊登的文章《市場人士點評美國政府關門》）

荷蘭合作銀行利率策略師：美國政府關閉可能會提振市場

政府關閉對于各方正在努力達成的上調債務上限的協議來說不是什么好兆頭。而且，政府關閉也意味著原定于周五發布的非農就業數據也要延期。所有這些都意味著，美國聯邦儲備委員會在縮減定量寬松規模問題上的態度可能要比市場預期的還要謹慎，因此，在央行流動性驅動市場的非正常背景下，美國國債和股市可能都會受到提振。

富達國際投資（FIDELITY WORLDWIDE INVESTMENT）：股市下跌帶來了買進良機

該機構的資產配置主管Trevor Greetham表示：預算之爭會對經濟活動產生短期的抑制，而且也會擾亂經濟數據的發布計劃。但四年來美國經濟一直在穩步、持續地復蘇，面對預算談判可能帶來的小規模財政緊縮，美聯儲也隨之準備采取措施抵消其負面影響。預計華盛頓的財政僵局不會產生持續影響。等事態明朗化以后我們會看到全球擴張有所增強，范圍更大，主要經濟體的貨幣政策將保持寬松。這是對股市有利的形勢。

法國興業銀行：具體問題具體分析

該機構的宏觀策略師Kit Juckes表示：自1970年以來美國已經出現了17次聯邦政府關閉的情況。其中有9次引發了標準普爾指數下跌，有11次政府關閉一周后指數開始下跌。福特和卡特總統當政期間也出現了政府提前關閉的情況，當時的背景是，債券收益率上升，股市下跌，美元走軟。也許我們會擔心上世紀70年代末（即卡特主政期間）的黑暗時期再度出現，但我現在傾向于認為，當時出現那種狀況，只是因為卡特手中所握有的經濟牌特別差。同樣，里根主政期間出現的短暫政府關閉也不能說明問題。1995年的兩次政府關閉提振了美元、股市和10年期國債。但當時的經濟形勢要比現在好，而且之前在1994年還出現過收益率飆升的狀況。政府關閉背后的經濟形勢要比關閉事件本身重要得多。當前的復蘇形勢還很脆弱，自5月份傳出美聯儲打算縮減政策的消息以來，對利率敏感的領域已出現了一些疲軟數據。政府關閉肯定不利于經濟景氣。因此，市場可能會出現加息時間點預期進一步推后的狀況。

摩根士丹利：市場的反應是：這沒什么大不了

該行的Ted Wieseman：至少市場的最初反應似乎是：美國政府的短期關閉本身很可能并不會產生大的影響，另外，如果周二圍繞2014財政年度之初為美國政府提供資金的一項延續性法案的爭斗成為核心的財政政策之爭，則債務上限談判破裂的可能性或許會下降。美國的債務上限須在10月底前上調。Wieseman稱，市場預計，美國政壇最新的財政政策爭端最終將得到解決，而不會與先前的一些爭端那樣產生程度嚴重得多的持久性損害。這種預期是否正確將在未來數周中見分曉。

裕信銀行：美國政府部分關閉的消息促使該公司對歐元空頭頭寸進行了止損操作

該行外匯策略師Armin Mekelburg：在美元遭遇普遍拋售后，我們在歐洲中部時間08:39對歐元/美元空頭頭寸進行了止損操作。我們是9月24日在歐元兌1.3481美元的價位建立這筆短期戰術性交易頭寸的，理由是大部分貨幣對都很快回吐了最近一次美國聯邦儲備委員會公開市場委員會(FOMC)后的漲幅，但歐元/美元的回調步伐較慢，我們當時認為歐元/美元的回調部分可能會逐漸加快并達到與其他貨幣對一樣的回調幅度…我們不得不對這筆歐元/美元空頭頭寸交易建議進行平倉，按照現匯匯率計算，該筆交易發生0.66%的虧損。

野村證券：能夠找到解決辦法

該行分析師：美國政府關門僵局的解決可能需要一周或更長時間，而下一個真正的最后期限是美國觸及債務上限的時間，預計在10月17日前后。我們預計，美國民眾對政府關閉的反對聲將隨著時間的推移而加大，這應會增加兩黨面臨的公眾壓力，迫使他們尋找到解決政府開支僵局和提高債務上限的辦法。我們認為，在美國政府的債務上限被觸及前，相關方面能夠找到解決辦法。

法國巴黎銀行：我們沒料到局勢會發展到這個地步

該行外匯策略師Steven Saywell：這種結果不是我們的基本預期情形，應會給美元兌核心的低收益率貨幣帶來下行壓力，但受避險情緒升溫影響，美元兌大宗商品貨幣和新興市場貨幣有望走高。

巴克萊：關鍵在于美國債務上限問題

該行的Nick Verdi和Joseph Abate：我們預計，未來數個交易日中，外匯市場的風險偏好會略有降溫。美元兌與美國經濟直接關聯的國家的貨幣應會上漲，例如加拿大元和墨西哥比索，而兌日圓和瑞士法郎等其他避險貨幣可能會承壓。對市場風險偏好影響更大的事件依然是美國的債務超過上限。我們預計，這種事件將對風險偏好產生更為嚴重的負面沖擊。美國發生主權債務違約風險的上升應會導致市場資金逃向流動性較好的資產，而具有諷刺意味的是，這意味著美元會走強，不過美元兌流動性最好的/避險地位最高的貨幣例外，這其中包括歐元、日圓、英鎊和瑞士法郎。

（5）國際影響：

2013年10月3日，基于美國政府關門危機導致部分美國景區關門影響中國部分赴美游客行程，中華人民共和國國家旅游局發布赴美旅游提示，提醒近期赴美旅游的中國游客和旅游團隊密切留意相關情況，審慎選擇出行路線。中國出境旅行商也開始啟動應急預案。（文章來源：百度百科）