一行三會合并？這些事你還不知道

綜合證券時報、時代周報、王劍的角度、21世紀經濟報道

1983年9月國務院決定中國人民銀行專門行使中央銀行的職能，1992年成立了證監會，1998年10月成立了保監會，2003年4月成立了銀監會，由此形成了中國目前“一行三會”構成的以機構監管為特征，以合規監管為重點的分業監管體制。這些年來對于規范金融市場的秩序，防范金融風險，保障金融業的穩定發展，發揮了重要作用。

近年來隨著我國金融改革和創新力度的不斷加大，我國的金融體系發生了深刻的變化，金融機構跨行業越來越多，金融產品跨領域越來越多，金融業務跨市場越來越多，互聯網金融跨平臺越來越多，地方金融跨區域越來越多，金融市場跨國界越來越多。這些就對我們的分業監管體制帶來了嚴峻的挑戰。

自“十三五”規劃建議公布后，有關金融監管改革的討論日漸高漲。國家主席習近平近日指出，近年來，中國金融業發展明顯加快，形成了多樣化的金融機構體系、復雜的產品結構體系、信息化的交易體系、更加開放的金融市場，特別是綜合經營趨勢明顯。這對現行的分業監管體制帶來重大挑戰。

他還指出，近來頻繁顯露的局部風險特別是近期資本市場的劇烈波動說明，現行監管框架存在著不適應中國金融業發展的體制性矛盾，必須通過改革保障金融安全，有效防范系統性風險。要堅持市場化改革方向，加快建立符合現代金融特點、統籌協調監管、有力有效的現代金融監管框架，堅守住不發生系統性風險的底線。

危機頻繁出現，一行三會必須變

對近年（尤其是近期）的諸多事件作一匯總，我們認為金融監管體系的大變局即將來臨。現有的金融分業監管體系已不適應新的金融形勢，監管上有諸多盲區，險患叢生。

1、溫州危機

2011年下半年是溫州中小企業流動性危機。此危機根源是四萬億刺激帶來的信貸狂潮，溫州中小企業普遍過度信貸，過度投資。2010年房地產宏觀調控后，收緊銀根，中小企業流動性開始變差。然后，2011年央行整理票據業務，觸發了危機的爆發，中小企業流動性斷裂。表面上看，整個過程是央行貨幣政策的“澇旱急轉”。但還值得一提的是銀行信貸業務的一個細節，即銀行給溫州中小企業放貸款竟然大部分是短期貸款（溫州貸款存量的80%是短期貸款，即一年以內），企業短貸長投，每當貸款到期后，先從民間借貸借錢還貸款，然后再申請新的短期貸款，償還民間借貸。顯然，這是一種極其畸形的信貸習慣，但監管當局竟然從來沒有過問。最后收緊銀根時，企業們新的貸款批不下來，于是償還不了過橋用的民間借貸，危機爆發。這里，是否存在貨幣當局與銀行監管當局的致命割裂？

2、錢荒

2013年6月貨幣市場“錢荒”，起因是銀行借同業業務投放“非標”資產。央行本身不干預銀行的具體業務（具體業務的監管由銀監會負責），但非標增長大幅派生了M2，擾亂了央行的貨幣投放計劃。因此央行借貨幣市場波動之機，整頓了同業市場。“錢荒”一事反映了央行與銀監會在同業業務上存有不協調。

3、股災

2015年6月股災，觸發點是清查配資，而配資則有銀監會與證監會協調不當的因素。銀行用理財資金給投資配資，銀監會大體是能掌握其總數的，但不知有沒有將這情況告知證監會。這導致證監會并不掌握整體配資數據，也不知市場杠桿水平，出手清查誘發股災后，才會后那么不知所措。

至此，我國金融體系完美演繹了兩年一度的流動性危機，并且均有各監管主體協調不當的根源。如果整個金融體系不改，現有監管體制不改，流動性危機這一鬼魅便不會絕跡。下一個中槍的會是誰？可能我們每一個人都無法逃脫。

下一個會是誰？我現在不能下結論，但是非常樂意提醒諸位，滿大街的“理財公司”、“財富公司”可能會成為風險點（已有案件爆出）。因為，這也是一個監管協調不當的例子，這么大個事，竟然沒有一個監管當局負責，完全是一片監管空白……誰也不能保證這領域會發生什么。

我們的監管體系，仍然維持分業監管的局面，央行、銀監會、證監會、保監會各管一塊（三會管業務為主，而央行除管部分業務外，還要負責宏觀調控和整體金融穩定），這會導致兩種比較棘手的情況：

（1）監管重疊：比如銀行涉及證券業務（包括基金托管、債券承銷、資產證券化等），要接受兩個部門監管，需要兩者充分協調。做業務的微觀主體要聽兩個婆婆的話，本身也累。

（2）監管真空：部分新式金融（比如“財富公司”），處于完全沒有人管的地步。某些混業而來的交叉業務，則需要兩個監管主體的協調，經常協調不當，產生監管盲區。

因此，一個明顯的演變路徑是：經濟結構變化→金融模式變化→監管模式變化。

幾次危機也表明，原先的一行三會協調監管機制并沒有起什么作用。協調監管，統一監管，已經刻不容緩。

那么，一行三會協調監管機制該怎么變？

中國人民大學金融與證券研究所副所長趙錫軍透露，我國的金融監管框架改革（亦稱“金融大部制改革”）在10年前就開始醞釀了。清華、北大和人大等中國最頂尖高校里的金融學者，一直就改革進行相關的課題研究，形成了自己的改革建議。

“我代表的一種思路是想搞成一行一會：人民銀行也監管一部分，但它主要是搞管理貨幣政策、貨幣市場和外匯市場，其他的銀行風險和資本市場的監管放在專門的監管機構，就是把三會合起來，成立中國金融監督管理委員會，形成一行一會這樣的格局。”北大曹鳳岐接受時代周報記者采訪時說。

人大的專家則提倡“一會統管”。陳雨露被擢升為央行副行長前，在2014年以人大校長的身份提出，應該建立起統一的金融監管委員會，全面統籌協調宏微觀審慎監管，全面構建包括貨幣政策、監管政策和信貸政策在內的“三位一體”的宏觀審慎政策新框架。

中央匯金副董事長、清華大學國家金融研究院聯席院長李劍閣透露，清華大學國家金融研究院最近完成了一個課題，對今后中國金融監管的框架提出了改革思路，“和習近平總書記的說明當中的思路有很多相似點”。

“全世界央行加強了對系統重要性金融機構和金融集團的監管。”李劍閣說，未來中國很可能采用接近（金融）危機后英國所采用的金融監管架構。“將來我們有可能是央行下設一個貨幣政策委員會，一個金融政策委員會。”

中國人民大學法學院教授劉俊海表示，應該建立“一龍治水”為主、“多龍治水”為輔，協同共治為根基的現代金融監管體制。“三會”可以合并，成立國務院金融監管總局。也可以考慮把金融監管職責并入可能的國家市場監管總局，下設金融監管司，有些地方已經將工商局和質監局、食藥局合并，改為市場監管委，有的還加入了文化市場監管部門。

中國政法大學教授李曙光則表示，未來的金融改革應包括金融國有資產改革和金融監管體制改革，因此應該設立兩個委員會，金融國有資產管理委員會做的是分類改革、功能性改革，公益性金融國資保障國家金融安全，大多數競爭性金融國資要追求資本回報率，為國有股東賺錢。但其市場運作、風險控制要納入后一個委員會，即金融監管委員會或金融穩定監管委員會，其負責監管整個金融市場的流動性、系統性風險，制定交易規則、退出機制，實施金融宏觀調控等。

改革有哪些困難？

國研中心金融所綜合研究室主任認為最大的困難就是沒有最優的監管模式可以借鑒，中國的問題需要用中國的“藥”來解決，國際上各國的情況千差萬別，簡單地借鑒國外經驗是不行的。改革現有監管體系需要直面中國目前存在的問題，以及問題背后所顯示出的制度矛盾，這樣才可解決矛盾，設計出內在邏輯一致的頂層的管理框架。但這一步驟也是最難的，需要決策者、設計者抱著開放公正的心態去做。

當這個問題解決了，剩下的就是改革的實施過程，這可能會涉及到理念的改變、制度的改變和組織形式的改變。其中，組織形式的變化會相對容易，但理念、制度的改變是一個漫長的過程。當關于中國金融體系運行的理念轉變，并被人所接受后，看似龐大的金融監管改革就完成了一大半，剩下的制度和組織的改革就會被很快地推進。

金融是面對風險的行業，也是在處理風險的過程中不斷成長與壯大，所以首先要解決的，就是風險承擔主體要與收益主體一致，讓市場主體能夠真正為自己的行為負責。這樣才可以在做決策時，為所有可能出現的后果承擔責任；讓決策者根據市場化的專業判斷進行決策，而不使決策受到太多非市場化因素（如隱性擔保、剛性兌付等）干擾。

只有將權責利界定清楚后，監管組織框架就會清晰明確。目前一行三會的金融監管框架是以機構為主來劃分的，未來一定會是功能監管和機構監管并重。

是否有經驗可借鑒？

中國一直在當學生，不停地學習國外。中國的金融體系從學習前蘇聯開始，后來不斷學習美國、英國、日本、澳大利亞……，但學習永遠是借鑒別人的，可中國的金融市場發展到今天的水平，已經有了自己獨特的行為環境。

這就像個小孩一樣，他長大后就會有自己的意志和獨立的行為、判斷，這時的管理框架應該根據小孩自身的特點確定，而不是簡單照搬別人的模式。對于金融監管體系而言，我們是可以在某些地方借鑒參考國外模式，如學習國外在應對不同問題時的原則，但歸根到底，中國更應該做的，是面對自身存在的問題，從自己的問題中學習，學習得越深就越能了解中國深層次的制度問題，才能對癥下藥，對監管體系進行改革。

學習國外的經驗只是市場發展初期時的入門，中國金融發展到今天，監管框架已經形成了基本的形態，現在更多的精力應該放在學習自己、認識自己。

認識自己是最難的，我國之前一直在認識別人，把別人認識得很清楚后，就把別人的模式直接套用在自己身上，以為自己跟別人是一樣的。中國經濟發展到今天，已經不是零基礎、零積累，可以通過自上而下進行改革；當今的中國經濟已經成長起來，不能簡單地借鑒效仿，這樣很容易“水土不服”。中國的金融環境想要真正成為成熟運行的體系，必須要面對自己所存在的問題。

哪些改革需同步？

財政職能和金融職能的界限需要進一步厘清，現在仍有一些金融機構在做著財政的事情，或是財政的職能靠金融機構來實現，阻礙了金融機構市場化的發展，導致金融機構無法百分之百對自己的行為負責。但不可否認，財政職能和金融職能之間是有跨界的，這就需要政策性銀行承擔跨界的職責。

除此之外，商業金融機構完全市場化時的監管框架，與在預算軟約束下的監管框架是不一樣的，現在一些金融機構不完全是市場化行為，未來監管框架的改革是否需要考慮這些因素？這都需要重新思考。

當然，完全界定清楚是不現實的，因為市場環境在變，邊界也處在不斷變動的狀態，但要保持基本合理，即權責利要基本統一。

監管工作并不是越統一越好，也不是越分散越好，關鍵是要看監管的理念、功能是否能與監管的權責利對應，如果目標對應，那么不論是合并也好，還是分拆也好，都能實現監管功能。

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