地王之迷：來自地方土地財政視角的解釋

資料圖

文：方正宏觀任澤平、宋雙杰

導讀：8月17日融信中國以110.1億拍下上海靜安區(qū)的一地塊，可售樓板價達到14.3萬/平方米，創(chuàng)下中國最貴單價地王紀錄。上半年，全國已出現(xiàn)219宗“地王”，成為有史以來地王出現(xiàn)最密集的年份。土地成本是房價的關(guān)鍵組成部分，成為推高房價的重要原因。為什么地王頻出？誰是地王的制造者和獲益者？

摘要：

地王頻出和高房價背后的制度因素：土地財政。土地出讓金約為地方一般預算收入的一半，再加上與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收收入，土地財政是地方政府財政的核心。因此，在土地財政制度設(shè)計中，地方政府和開發(fā)商是房價上漲的受益者，也是地王的制造者，地方政府是地王的最大獲益者。除非受到來自中央調(diào)控措施的壓力，一般來說地方政府在房價上漲時無逆周期調(diào)節(jié)動力，而在房市蕭條時，出臺刺激政策。

土地財政的歷史和成因。土地財政是指地方政府通過“經(jīng)營土地”獲得的收入，包括：以出讓土地所有權(quán)為條件的土地出讓金收入、與土地出讓相關(guān)的各種稅費收入、以土地抵押為融資手段獲得的債務(wù)收入。土地財政的形成過程可概括為：在分稅制改革后，中央上收財權(quán)但把大量外部性事權(quán)留在地方，地方政府事權(quán)多財權(quán)少，在中央允許和土地收儲制度下，地方政府開始經(jīng)營城市土地，政府對農(nóng)地征收的國家壟斷和土地變更的政府用途管制是土地財政的基礎(chǔ)。在地方政府“GDP錦標賽”激勵下，受益于快速城鎮(zhèn)化帶來的房地產(chǎn)業(yè)爆發(fā)式增長，最終形成土地財政的獨特現(xiàn)象。

土地財政是地方政府的核心。2014年在不考慮土地融資的情況下，土地財政貢獻了地方財政收入的35.63%。2015年國有土地使用權(quán)出讓收入達到4.26萬億，2003-2015年間土地轉(zhuǎn)讓金與地方一般預算收入之比平均為49.74%。2014年與土地、房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)的稅收占地方一般預算收入已接近28%。2015年地方債務(wù)總和為18.4萬億，土地融資規(guī)模3.68萬億。

客觀認識土地財政在調(diào)動地方積極性、推動經(jīng)濟增長、完善城市公共基礎(chǔ)設(shè)施方面的積極作用。地方政府通過低成本征收農(nóng)業(yè)用地，低價格轉(zhuǎn)讓工業(yè)用地，高價格出讓商、住用地，一方面刺激投資，另一方面獲得高額土地出現(xiàn)讓金彌補財政缺口。巨額的土地出讓收入用于征地和拆遷補償、土地開發(fā)、城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成為中國經(jīng)濟發(fā)展的一個內(nèi)生邏輯。

正視土地財政帶來的待解問題。推高房價，形成資產(chǎn)泡沫；增加地方政府債務(wù)風險；地方政府一方面運用計劃經(jīng)濟的方式低價購地，另一方面利用市場經(jīng)濟方式高價供地，形成“地價剪刀差”，提供了“尋租”空間；地價房價大漲擴大收入差距；抬高實體經(jīng)濟成本，開工廠不如炒房子誘發(fā)產(chǎn)業(yè)空心化風險。

改革完善土地財政。1）建立和完善與事權(quán)相匹配的地方財政體制。2）減少地方政府對土地財政的依賴，擴展消費稅、房產(chǎn)稅等穩(wěn)定、持續(xù)的地方主體稅，保證地方政府提供公共產(chǎn)品的長期穩(wěn)定稅源。3）改變過去地方政府只以GDP論英雄，增加就業(yè)、創(chuàng)新、環(huán)保等考核權(quán)重，從“投資型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。4）明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，保護農(nóng)村集體對土地的占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)，完善土地的征地范圍、征地程序和補償機制等制度建設(shè)。5）建立規(guī)范的地方債制度。

正文：

2016年8月17日融信中國以110.1億拍下上海靜安區(qū)的一地塊，可售樓板價達到14.3萬/平方米，創(chuàng)下中國最貴單價地王紀錄。

2016年上半年，全國已出現(xiàn)219宗“地王”，成為有史以來地王出現(xiàn)最密集的年份。地王由一線蔓延至二線城市，“高總價、高單價、高溢價率”的三高地塊普遍出現(xiàn)在一、二線城市。219宗“地王”中溢價率超100%的地塊有109宗，超50%的達167宗。

土地成本是房價的關(guān)鍵組成部分。2014年，土地成本和房地產(chǎn)相關(guān)稅收占商品房銷售額已達八成，其中土地成本單項占商品房銷售額的比例也達54%，成為推高房價的重要原因。

為什么地王頻出？誰是地王的制造者和獲益者？

土地出讓金約為地方一般預算收入的一半，再加上與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收收入，土地財政是地方政府財政的核心。因此，在土地財政制度設(shè)計中，地方政府和開發(fā)商是房價上漲的受益者，也是地王的制造者。除非受到來自中央調(diào)控措施的壓力，一般來說地方政府在房價上漲時無逆周期調(diào)節(jié)動力，反而在房市蕭條時，出臺刺激政策。

1 地王頻出和高房價背后的制度因素：土地財政

1.1 地方政府是地王的最大獲益者

地價是由土地市場供求決定的，土地供求平衡是住房市場供求平衡和平穩(wěn)運行的基礎(chǔ)。短期供應(yīng)過多會導致庫存，供應(yīng)過高會推高地價和房價。

地方政府在一二、三四線城市采用不同的行為，產(chǎn)生了截然不同的后果。在一二線城市，地方政府土地供應(yīng)不足，過多的資金追逐過少的土地，造成土地的高溢價成交，地方政府是地王的最大獲益者，一線城市無需大量供給土地即可獲得高額的土地出讓金，地價上漲和供應(yīng)不足進而推高房價。在三四線城市，地方政府為了獲得財政收入，不顧當?shù)赝恋毓?yīng)過剩的格局，仍然大量供地，造成高流拍率和土地的過量供應(yīng)，房地產(chǎn)高庫存。

香港、日本住房市場波動歷史表明，土地供應(yīng)不足是房價過快上漲的重要原因。以香港為例，從1985年開始，港英政府出臺了“每年供地規(guī)模不超過50公頃”的政策規(guī)定，這是1985－1994年間香港房價較快上漲的重要原因之一。2004－2011年間的住房價格大幅上漲，也與當時出臺“2002年宣布取消拍賣土地，暫停‘勾地’一年，直至2004年5月再作土地拍賣”的政策規(guī)定密切相關(guān)。兩年停止供地計劃必然加劇了未來住房供給的短缺。2011年和2012年香港房價快速上漲，與前期土地供應(yīng)量不足也有密切關(guān)系。2008－2009年，新增住宅用地只有0．019公頃。2010年香港僅有約19800個住宅單位建成，不到2000年的四分之一。從日本的情況看，在房價、地價上漲過快的階段，也出現(xiàn)過土地供應(yīng)不足的問題。

1.2 地方政府處于房市利益分配的中心

地方政府處于房市利益分配的中心，其行為對土地市場、房地產(chǎn)市場、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟增長、社會福利等都產(chǎn)生了重要甚至是決定性的影響。以地方政府為中心，農(nóng)民、居民、房地產(chǎn)（開發(fā)）商、工商企業(yè)、地方政府進行著博弈。

土地財政對地方政府運作具有極其重要的支撐作用，其收入包括出讓土地所有權(quán)為條件的土地出讓金收入、與土地出讓相關(guān)的各種稅費收入、以土地抵押為融資手段獲得的債務(wù)收入。土地出讓金約為地方一般預算收入的一半，與土地、房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)的稅收占地方一般預算收入已接近28%，地融資余額已達3萬億。

土地財政既有積極的一面，比如緩解地方財政壓力，推動基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)，促進經(jīng)濟增長，加快城鎮(zhèn)化進程。但另一方面也帶來了很多負面作用，造成三四線城市房地產(chǎn)高庫存、一線城市高房價；推高了房價，形成資產(chǎn)泡沫；地方政府債務(wù)累積違約風險加大；創(chuàng)造尋租空間；加劇收入和財富不平等；抬高實體經(jīng)濟成本，開工廠不如炒房子誘發(fā)產(chǎn)業(yè)空心化風險。

2 土地財政的歷史和成因

土地財政不是一個正統(tǒng)的學術(shù)概念，也不是規(guī)范的政策用語，但其大致內(nèi)涵卻被人廣泛接受。本報告中，土地財政是指地方政府通過“經(jīng)營土地”獲得的收入，包括：以出讓土地所有權(quán)為條件的土地出讓金收入、與土地出讓相關(guān)的各種稅費收入、以土地抵押為融資手段獲得的債務(wù)收入。

土地財政的形成過程可概括為：在分稅制改革后，中央上收財權(quán)但把大量外部性事權(quán)留在地方，地方政府事權(quán)多財權(quán)少，在中央政府允許和土地收儲制度下，地方政府開始經(jīng)營城市土地，政府對農(nóng)地征收的國家壟斷和土地變更的政府管制是土地財政的基礎(chǔ)。在地方政府“GDP錦標賽”激勵下，受益于快速城鎮(zhèn)化帶來的房地產(chǎn)業(yè)爆發(fā)式增長，最終形成土地財政的獨特現(xiàn)象。

2.1 分稅制改革是起點

分稅制改革使得“財權(quán)上移，事權(quán)下放”。1994年分稅制改革后，中央重新上收了財政收入權(quán)，但對財政支出權(quán)的調(diào)整有限，省級以下各級政府需負責提供重要的社會支持和幾乎所有的公共服務(wù)。

受分稅制改革的影響，1994年地方財政收入占全國財政收入的比重由上一年77.98%劇降到44.30%，但地方財政支出占全國財政支出的比重下降幅度不大，由上一年的71.74%下降到69.72%。地方政府事權(quán)和財權(quán)的不對等一直延續(xù)至今，2015年，地方財政收入占全國財政收入的54.52%，而支出占全國的85.46%。

分稅制改革使得地方財政自給率劇降。地方財政自給率從1993年的1.02迅速降為1994年的0.59，后來一直在0.59左右徘徊，地方政府預算內(nèi)財政收支差額巨大，除尋求中央政府的財政轉(zhuǎn)移支付外，逼迫地方政府努力通過土地財政獲得資金。

分稅制改革促使地方政府向土地要收入。在2016年5月1日實施的全面推開營改增試點前，1994年的分稅制改革將城市土地有償使用收入、土地增值稅、房產(chǎn)稅全部劃歸地方政府；也把與服務(wù)有關(guān)且未被增值稅涵蓋的營業(yè)稅，包括交通運輸、通訊、建筑、文化和體育、娛樂、旅館和餐飲等產(chǎn)業(yè)的稅收，歸入地方政府征收。這些舉措，導致地方政府與土地開發(fā)、房地產(chǎn)及建筑業(yè)產(chǎn)生直接連結(jié)；而服務(wù)業(yè)的發(fā)展，也與大規(guī)模土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施投資密切相關(guān)。

2.2 土地國有和用途管制是基礎(chǔ)

現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度給予地方政府對土地的實質(zhì)控制權(quán)，使地方政府可以低成本的征收變更土地。1986年《中華人民共和國土地管理法》和1994年《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》實施后，中國的土地交易市場開始逐步形成，為地方政府的土地出讓創(chuàng)造了條件。1994年的分稅制改革后，中央政府不再參與土地出讓權(quán)益的分配，土地出讓金全部納入地方政府收入，地方政府和土地的關(guān)聯(lián)進一步提升。

地方政府既負責土地管理，又負責國有土地經(jīng)營，集“裁判員”與“運動員”于一身，在分稅制后地方財政收入和支出失衡的壓力下，利用手中的壟斷權(quán)力、尋求土地增值最大化是地方政府的自然選擇。

2.3 城鎮(zhèn)化帶來房地產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展是契機

分稅制后地方政府財政收支有巨大缺口，1999年城市住房制度改革后得以緩解，隨后房地產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展為地方政府“因地生財”創(chuàng)造了契機。

過去三十多年，中國經(jīng)濟高速增長、快速城鎮(zhèn)化帶來了房地產(chǎn)業(yè)大發(fā)展。1978-2015年間，中國GDP年均名義增長15.3%，城鎮(zhèn)居民可支配收入年均名義增長13.2%。1978-2015年間，中國城鎮(zhèn)化率從17.92%上升到56.1%，城鎮(zhèn)人口從1.7億增加到7.7億，凈增6億人。

2.4 地方政府“GDP錦標賽”是關(guān)鍵

長期以來，經(jīng)濟增長是中央考核地方政府考核的重要指標，也是地方政府官員升遷的重要政績，形成了中國獨特的“GDP錦標賽”機制。在這一考核激勵機制下，地方政府官員高度關(guān)注其主管區(qū)域的相對經(jīng)濟表現(xiàn)，并致力推動區(qū)域的經(jīng)濟增長。

地方GDP錦標賽下，高增長需要高投資，高投資需要高融資，高融資需要土地財政。

3 土地財政是地方政府的核心

分稅制改革后，土地財政成為地方政府彌補財政收入不足的重要手段，支撐了地方政府的運作。進行“GDP錦標賽”需要的工商業(yè)發(fā)展離不開土地的需求，城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅、土地增值稅及國有土地有償使用收入等都與土地有關(guān)，各地方政府在城市化與工業(yè)化的驅(qū)動下，紛紛以“經(jīng)營城市”的名義大量征用農(nóng)村集體土地。城市規(guī)模的擴張也帶來了房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的繁榮，成為地方財政預算的支柱性收入。對大多數(shù)市縣來說，土地財政可以說是政府財政之核心，同時與土地相關(guān)的財政收入已經(jīng)成為地方財政收入來源的重中之重。以土地抵押等為融資手段獲得的債務(wù)收入是地方財政收入的重要補充。

2014年，僅考慮地方一般預算收入、中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付、政府性基金收入的地方政府財政收入為17.88萬億。其中地方一般預算占17.88萬億地方財政收入的42.43%，與土地、房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)的稅收占地方財政收入的11.81%；政府基金收入占地方財政收入的28.72%，土地出讓金占地方財政收入的23.83%。在不考慮土地融資的情況下，土地財政貢獻了地方財政收入的35.63%（不考慮地方政府債務(wù)融資）。

3.1 土地出讓金約為地方一般預算收入的一半

地方政府財政收入主要來源于三塊：地方一般預算收入、中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付以及政府性基金收入。還有規(guī)模較小的預算外收入、地方政府發(fā)債以及一些制度外收入。

2015年地方財政收入中，地方一般預算收入占46.43%，中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付占30.88%，地方政府性基金收入占22.69%。地方政府性基金收入與地方一般預算收入之比為48.87%，其中國有土地使用權(quán)出讓收入（土地出讓金）占地方政府性基金收入的80.26%。

1992-2013年間，國有土地使用權(quán)出讓收入（土地出讓金）增長迅速。1999年城市住房制度改革后，國有土地使用權(quán)出讓收入增長速度大幅提升，2000年為596億元，2001年即達1296億元，到2015年已經(jīng)達到4.26萬億。

土地出讓金比上地方一般預算收入很高，地方政府對土地出讓收入十分依賴。2003-2015年間，土地轉(zhuǎn)讓金與地方一般預算收入的比例平均為49.74%，其中在2010年達到最高的69.43%。

3.2 與土地、房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)的稅收占地方一般預算收入已接近28%

2014年，與房地產(chǎn)相關(guān)稅收合計（地方所得）占地方一般預算收入的比重達27.82%，其中5個房地產(chǎn)特有稅種稅收占地方一般預算收入之比為16.9%，6個房地產(chǎn)相關(guān)稅種稅收占地方一般預算收入之比為9.61%。

目前涉及房地產(chǎn)業(yè)的稅種有11個，其中5個稅種為房地產(chǎn)行業(yè)所特有，包括房產(chǎn)稅和城市房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅以及契稅。另外6個稅種涉及其他行業(yè)，包括營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、城市維護建設(shè)稅、印花稅、教育附加費。

5個房地產(chǎn)特有稅種稅收合計從2004年的1207億元，飆升至2014年的1.38萬億，十年之間暴漲11倍，2015年進一步上升到1.4萬億。占地方一般預算收入之比也從2004年的10.16%上升至2014年的18.21%，2015年雖有下降，但仍達16.9%。

契稅和土地增值稅是土地財政的主力軍，兩者在2014年都已基本達到4000億元水平，其中土地增值稅更是在十年間增長了52倍。

除房地產(chǎn)行業(yè)特有的稅種外，土地財政還包括6個與房地產(chǎn)相關(guān)的稅種。這6個稅種無法直接獲取，但可以從分項目中間接獲取。包括教育附加費、城市維持建設(shè)稅、房地產(chǎn)企業(yè)營業(yè)稅、房地產(chǎn)企業(yè)所得稅、房屋轉(zhuǎn)上個人所得稅和印花稅。

這6個房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的稅種稅收合計，從2004年的1028億元，上升到2014年的7294億元，增長7倍。2014年，6種稅種稅收合計占地方一般預算收入的比重為9.61%，而2016年開始施行的“營改增”，將對地方政府財政結(jié)構(gòu)帶來重大影響。

3.3 土地融資余額高達3萬億

地方政府通過設(shè)立投融資平臺以土地等為抵押向銀行和社會舉債。地方融資平臺通常由地方政府或相關(guān)部門通過劃分土地、轉(zhuǎn)讓股權(quán)、財政補助等資產(chǎn)設(shè)立，包括地方城市建設(shè)投資公司、城市建設(shè)開發(fā)公司、城市建設(shè)管理公司等。

地方政府土地融資金額可在估計出地方政府債務(wù)后得出。地方政府債務(wù)主要包括銀行貸款、債權(quán)融資、信托融資等。

對地方融資平臺銀行貸款余額，主要有銀監(jiān)會、央行和審計署三種口徑，考慮到銀監(jiān)會較早開始統(tǒng)計相關(guān)數(shù)據(jù)，本研究采用銀監(jiān)會的口徑，截至2013年6月30日，地方融資平臺貸款余額達到9.7萬億。

城投債是地方政府債務(wù)融資平臺的主要形式，包括一般企業(yè)債、公司債、私募債、中期票據(jù)、定向工具、ABS等。截止到2016年6月30日，城投債發(fā)行總額為58709億元，總計7420支。

地方融資平臺借道信托發(fā)行基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托，是地方政府的融資渠道之一。基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托的融資方通常為地方政府，可以使用國有土地使用權(quán)抵押擔保。投向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的信托資金總余額不斷增加，2015年底已達2.63萬億。

截止2013年6月，地方融資平臺在銀行貸款、債權(quán)融資、信托融資三方面的債務(wù)總和估計為14.52萬億，央行發(fā)布的《2010年中國區(qū)域金融運行報告》表示，土地使用權(quán)抵押的貸款占比超過20%。，按此比例與土地使用權(quán)相關(guān)的債務(wù)總規(guī)模達到2.94萬億。我們估計，到2014年地方債務(wù)總和為17.3萬億，2015年地方債務(wù)總和為18.4萬億，土地融資規(guī)模分別為3.46萬億、3.68萬億。

4 客觀認識土地財政的積極作用

用歷史的眼光來看，土地財政在調(diào)動地方政府積極性、推動經(jīng)濟增長、完善城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面起到了積極作用。地方政府通過低成本征收農(nóng)業(yè)用地，低價格轉(zhuǎn)讓工業(yè)用地，高價格出讓商、住用地，一方面刺激投資，另一方面獲得高額土地出現(xiàn)讓金彌補財政缺口。巨額的土地出讓收入用于征地和拆遷補償、土地開發(fā)、城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也成為中國經(jīng)濟發(fā)展的一個內(nèi)生邏輯。

4.1 緩解了地方政府支出壓力

分稅制改革后地方財政收入和支出不匹配。1994年，地方財政收入和支出之間的差額由上一年的61億轉(zhuǎn)變?yōu)?1727億元，此后再未轉(zhuǎn)正過，而且收入和支出之間的缺口越來越大，2015年已達67236億元。為了彌補收入和支出之間的缺口，地方政府除了爭取中央政府的轉(zhuǎn)移支付外，地方政府積極以地生財。

4.2 “經(jīng)營城市”推動了經(jīng)濟增長

土地財政將土地要素激活，通過出讓土地使用權(quán)，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，開創(chuàng)了一條以土地信用為基礎(chǔ)，積累城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化原始資本的道路，極大的增大了投資規(guī)模，推動了經(jīng)濟成長。

其模式可以總結(jié)為“經(jīng)營城市”，即先由地方政府推動“科技園”、“工業(yè)園”建設(shè)，整理出現(xiàn)一塊土地拍賣，賣地所得再用于當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，經(jīng)建設(shè)后的土地升值帶動周邊地區(qū)土地價格上漲，地方政府又可以借此賣地獲得更多財政收入，實現(xiàn)GDP和財政收入的雙增長，形成一種地方官員津津樂道的具有“良性循環(huán)”的“經(jīng)營城市”經(jīng)驗。

4.3 加快了城鎮(zhèn)化進程

地方政府有動力將土地低價批租給工商企業(yè)，以吸引投資、發(fā)展工商業(yè)并獲得未來的稅收、增加GDP。土地轉(zhuǎn)讓后，村民轉(zhuǎn)化為居民，農(nóng)村轉(zhuǎn)化為城區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、工業(yè)園區(qū)，城市外延向外拓展。在獲得資金后，地方政府推動基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、改善公共服務(wù)，既改善城市面貌也為下一次的土地轉(zhuǎn)讓作好準備。

地方政府還通過土地質(zhì)押等方式融資，為城市化和工業(yè)化提供資金支持。土地融資所獲得的資金，根據(jù)地方政府的偏好，投入當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和各種工業(yè)建設(shè)。近年來，許多城市基礎(chǔ)設(shè)施投資資金的60-70%是土地融資貸款。

5 正視土地財政帶來的待解問題

在看到土地財政積極作用的同時，也應(yīng)看到其帶來的問題：創(chuàng)造地王、推高房價、造成腐敗、擴大收入分配、加大庫存等。

5.1 土地出讓金新趨勢：總量放緩、結(jié)構(gòu)分化

房市“總量放緩、結(jié)構(gòu)分化”。在置業(yè)人群開始減少、住房飽和度城鎮(zhèn)戶均1套、城鎮(zhèn)化進程趨緩的背景下，未來人口遷移決定房市前景，將呈“總量放緩、結(jié)構(gòu)分化”特征。

土地財政與房地產(chǎn)市場息息相關(guān)，也將呈現(xiàn)“總量放緩、結(jié)構(gòu)分化”的特征。自2015年以來，土地市場呈現(xiàn)冰火兩重天。

2013年全國土地出讓金達到高點4.37萬億，2014年回落21.4%至3.44萬億，2015年繼續(xù)回落20%左右。但分區(qū)域看的話，一線城市2014年、2015年土地出讓金持續(xù)增長，剔除一線城市加蘇州、合肥、南京的土地出讓金回落速度和全國大致相同，土地市場分化明顯。

土地市場分化的局面仍將持續(xù)，三、四線城市土地財政難以為繼。2016年前5個月，北上廣深和蘇州、合肥、南京土地市場火爆、“地王”頻出，據(jù)中原地產(chǎn)統(tǒng)計，截止到2016年6月29日，內(nèi)地一共出現(xiàn)205宗“地王”，遠高于2015年的95宗，其中蘇州、合肥、南京等二線城市成為今年“地王”最多的區(qū)域，三城市2016年前5個月拍地所得土地出讓金已接近2015年全年。

5.2 一二線高房價，三四線高庫存

對土地財政的依賴，使得一二線城市高房價難降。在旺盛的市場需求下，通過高溢價成交，一線城市無需大量供給土地即可獲得高額的土地出讓金，2015年一線城市土地成交平均溢價達27%，而三四線城市土地成交平均溢價僅為8%。2015一線城市推出土地面積2848萬平方米，同比減少23%；而三四線城市推出土地面積69762萬平方米，同比減少14%，一線城市土地供應(yīng)量收縮明顯快于三四線城市，但一線城市的土地出讓金與上一年持平。

對土地財政的依賴，使得三四線城市房地產(chǎn)的庫存難去。土地財政所帶來的財政收入、經(jīng)濟利益和其它關(guān)聯(lián)利益極大的激發(fā)了地方政府的土地批租熱情，在很多城市導致土地批租總量失控、結(jié)構(gòu)失調(diào)，居住、商業(yè)及辦公室比例過高，工業(yè)、房地產(chǎn)等建設(shè)用地供過于求，房地產(chǎn)高庫存難以消化。

地方政府短期化行為使得土地超量供應(yīng)。地方官員的相互輪調(diào)及有限任期制形成的“屆別主義”造成政府短期化行為，往往與城市永續(xù)發(fā)展產(chǎn)生沖突，本屆政府透支下幾屆政府的財政收入，有的地方政府在3-5年間已經(jīng)耗用未來50-70年的地租收入，形成土地的超量供應(yīng)。

5.3 推高房價，形成資產(chǎn)泡沫

地價和房地產(chǎn)相關(guān)稅收占商品房銷售額已達八成。2014年國有土地使用權(quán)出讓收入和11個房地產(chǎn)相關(guān)稅種稅收占當年全國商品房銷售額的81.7%，僅僅考慮國有土地使用權(quán)出讓收入和5個房地產(chǎn)特有稅種稅收，也占到當年全國商品房銷售額的72.2%。

地方政府作為土地市場壟斷者，運用其優(yōu)勢地位，獲得了房地產(chǎn)業(yè)絕大部分的“收入”，而開發(fā)商處在一個相對高度開放的競爭市場，其議價能力很有限。可以看到，全國的房地產(chǎn)開發(fā)商個數(shù)一直在增加，行業(yè)的毛利率自2011年后穩(wěn)步向下，品牌地產(chǎn)商的毛利率水平也持續(xù)下降。

在土地財政制度設(shè)計中，地方政府和開發(fā)商是房價上漲的受益者，也是地王的制造者和最大獲益者。除非受到來自中央調(diào)控措施的壓力，一般來說地方政府在房價上漲時無逆周期調(diào)節(jié)動力，反而在房市蕭條時，出臺刺激政策。

2016年以來，在一線城市、甚至一些二線城市，很多“地王”的樓板價已經(jīng)高于同區(qū)域在售商品房的均價，即所謂的“面粉”貴過“面包”現(xiàn)象。當然價格由供需關(guān)系決定，而不是“樓板價+建安”等核算出來的成本，但“地王”的出現(xiàn)，改變了居民對房價的預期，預期會影響消費行為，刺激改善、投資、投機需求，從而推高房價。

5.4 增加地方政府債務(wù)風險

為了解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市開發(fā)的資金需求，地方政府可以利用政府信用，通過土地融資在短期內(nèi)籌集到大量資金，旺盛的資金需求使得地方政府頻頻使用土地融資來獲取資金，但這種融資模式面臨三方面的風險。

一是地方政府債務(wù)率持續(xù)增長。據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2015年地方政府債務(wù)率為89.2%，雖然整體仍低于國際通行警戒值100%，但一些省市債務(wù)率早已突破100%，債務(wù)風險增大。

二是融資期限錯配。基礎(chǔ)設(shè)施項目屬中長期項目，建設(shè)周期一般在5年以上，而地方投融資平臺的銀行貸款期限一般在5年以內(nèi)，部分信托貸款的期限甚至為1年，導致地方政府面臨貸款集中到期的償還壓力。

三是還款來源不穩(wěn)定。土地出讓金是償還地方政府債務(wù)的主要來源，但土地出讓金與房地產(chǎn)市場密切相關(guān)，易受調(diào)控政策影響，導致地方政府的土地出讓收入不穩(wěn)定。土地出讓金以土地供給為前提，但可供轉(zhuǎn)用的農(nóng)用地數(shù)量不是無限的，一旦未來無地可賣，地方財政將陷入困境。

四是依賴于房價上漲。當土地出讓價格在高位時，地方政府通過借新還舊等模式，還本付息尚可繼續(xù)維持，因此在“房價——地價——抵押品價格”的正反饋過程中，價格上漲是核心因素，系統(tǒng)性風險逐步放大，卻不存在糾偏的機制。一旦房價不振，風險將在此鏈條上快速傳導，地方政府土地轉(zhuǎn)讓金會受到極大影響，很可能還本付息困難，地方政府將面臨很大的債務(wù)風險，甚至影響到醫(yī)藥、教育、環(huán)保等民生領(lǐng)域的剛性支出。

5.5 提供尋租空間，擴大收入差距

地方政府一方面運用計劃經(jīng)濟的方式低價購地，另一方面利用市場經(jīng)濟方式高價供地，形成巨大的“地價剪刀差”，借此獲得財政收入，但同時也創(chuàng)造了“尋租”空間和貪腐機會。

土地財政在財政收入和支出兩端，都擴大了城鄉(xiāng)消費差距。從財政收入來看，政府低價從農(nóng)民手中征得土地，再以較高的價格進行出讓，獲得了“地價剪刀差”，雖然地方政府獲得的“地價剪刀差”是經(jīng)營城市、促進城市化的手段，但這讓失地農(nóng)民遭受了巨大的物質(zhì)損失。從財政支出來看，土地財政支出過程中，存在著向城市嚴重的傾斜，對城鎮(zhèn)居民消費的促進作用遠大于農(nóng)村。

土地財政拉大貧富差距。土地財政不僅給地方政府帶來巨大收益，同時也給個人快速致富提供通道，不動產(chǎn)財富的鴻溝提高了不同階層的流動難度。土地財政直接造成的收入不平等和財富不平等還將通過代際傳播的方式延續(xù)，在更深遠的層次影響中國未來幾十年的經(jīng)濟發(fā)展。

5.6 抬高實體經(jīng)濟成本，開工廠不如炒房子誘發(fā)產(chǎn)業(yè)空心化風險

全民炒地炒房增加社會投機氣氛，阻礙產(chǎn)業(yè)升級。地價房價持續(xù)大漲，吸引了大量社會資本進入，資金脫虛向?qū)崳沟闷髽I(yè)熱衷于“掙快錢”，開工廠不如炒房子，而對實體經(jīng)濟部門的研發(fā)投入缺乏熱情，不利于產(chǎn)業(yè)升級。

地價房價成本過高，削弱實體經(jīng)濟競爭力，導致大量產(chǎn)業(yè)往境外轉(zhuǎn)移，誘發(fā)產(chǎn)業(yè)空心化風險。

6 改革完善土地財政

客觀認識土地財政的歷史積極作用，同時通過改革完善其帶來的負面作用。

一、深化財稅體制改革。建立和完善與事權(quán)相匹配的地方財政體制，調(diào)整中央和地方政府支出責任，深化改革房地產(chǎn)稅和轉(zhuǎn)移支付制度，減少地方政府謀求預算外收入的動機，賦予地方政府更多的稅收權(quán)限。

二、減少地方政府對土地財政的依賴。擴展消費稅、個人所得稅、房產(chǎn)稅等地方政府穩(wěn)定、持續(xù)的收入來源，發(fā)掘培育地方主體稅，構(gòu)建地方稅收體系，改變地方政府單純靠土地收益作為地方政府收入主要來源的現(xiàn)狀，保證地方政府提供公共產(chǎn)品的長期穩(wěn)定稅源。

三、改革地方政府的激勵和考核機制。改變過去地方政府唯GDP論，降低GDP增長在考核中的比重，增加就業(yè)、創(chuàng)新、環(huán)保等權(quán)重，轉(zhuǎn)變政府職能，從“投資型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。

四、完善土地制度建設(shè)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)收入。明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)有利于將農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體清晰的確定下來，保護農(nóng)村集體對土地的占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。完善土地的征地范圍、征地程序和補償機制等制度建設(shè)，通過稅收等解決土地暴利問題。

五、建立規(guī)范的地方債制度。防范地方政府土地融資的風險，推動地方政府全口徑預算，全面編著資產(chǎn)負債表，使地方政府土地融資有一個透明公開的判斷依據(jù)。