征信管理：劃槳掌舵兩者怎兼顧

⊙曹軍新

國務院法制辦近日向社會各界征求意見公布的《征信管理條例(征求稿)》(簡稱“征信條例”)，在相關媒體和業內引發了一場熱議。可以肯定，“征信條例”征求稿的公布，必將對我國征信市場規范發展起到重要作用，而從各方的意見來看，集中在條例所強化了征信管理部門既“掌舵”又“劃槳”的角色上，普遍認為這不符合當前世界政府以職能調整為核心的公共行政改革方向，將中介服務職能從政府部門分離出來的通行做法，認為這將給征信業發展帶來壟斷性障礙并使市場效率下降。

通常而言，信用信息是典型的公共產品，信用登記系統則往往具有自然壟斷性質的公共產品，而征信管理則屬典型的行政管理范疇。以歐美為代表的全球征信業，經過170多年的不斷發展，形成了三種類型的征信制度：私營系統、公共系統、復合系統。在當前政府行政改革，公共經濟多元化發展趨勢下，國際征信業“劃槳”和“掌舵”的分離勢頭不斷強化。

我國征信業從上世紀80年代起步，征信市場及其管理的興起相對較晚，發展模式采用了復合系統。2003年11月，我國央行先后組建了征信管理部門和具有公共信用登記系統性質的征信中心，利用市場機制，發展了征信機構。目前已初步形成央行主導監管征信市場，同時經營管理征信中心的征信體制，即“掌舵”與“劃槳”并行的格局。

《征信管理條例(征求稿)》規定，中國征信中心是由征信監管部門設立的獨立法人，目前征信監管部門與征信中心在省級分支機構是“兩塊牌子一套人馬”，監管與自營混在一起，加之，“征信條例”賦予了征信中心許多收集信息的“特權”，以及存在對其他征信機構準入門檻“過高”的傾向，很容易形成征信中心依仗監管背景，壟斷征信市場的局面，出現市場競爭嚴重不公，制約征信市場的正常發展。

要建設和形成一個具有競爭的征信業，就應該通過制度將信息和勞動力等各種資源在公共征信機構和私營征信機構間進行合理分配。征信中心作為公共征信機構本身具有公共壟斷的集中優勢，而“征信條例”所設計的監管與自營結合體制，則進一步加劇了信息等資源的集中，將出現法國和比利時公共信用登記系統“擠出”私營征信活動的情況，導致征信中心缺乏創新壓力和動力，造成巨大資源閑置和浪費。

“征信條例”賦予征信中心對外提供有償服務，不以贏利為目的，以及其他特權如征信中心不適用諸多條款，這種監管與自營合一的體制，通過信息收集等方面的特權，容易使征信監管部門、征信中心與其他壟斷行業(如電信、電力和供水等)結成壟斷聯盟，形成市場壟斷，抑制公平競爭。這樣，很容易產生征信管理部門作出偏袒式監管行為，甚至是“尋租”行為，滋生各種腐敗現象。

鑒于上述判斷，筆者就我國征信管理如何由“劃槳”轉向“掌舵”，對“征信條例”征求稿提出幾點意見。

一，需要理順征信管理部門與征信中心的體制隸屬關系。借鑒《證券法》和《保險法》關于監管與自營相分離的金融立法經驗，建議修改條例征求稿第四十二條，中國征信中心的設立單位改由國資委設立，改變監管與自營合一的體制。同時，盡快將征信中心的分支機構與征信管理部門的分支機構分開。這樣，有助于解決因體制問題所帶來監管不公等一系列問題。

二，盡快制定《數據保護法》，解決公共信用登記系統與私人征信機構間信息資源分配問題。公共與私營機構間信息資源分配嚴重不公問題，是由于征信條例賦予了征信中心一些“特權”，同時我國缺乏一部對數據保護的專門法律，以致私人征信機構無法以較為平等的地位與公共信用系統一樣獲取數據，共享資源，嚴重制約征信市場正常發展。

三，探索公共部門對信息資源再利用如何市場化改革。借鑒美國和德國等國家對公共部門掌控信息資源市場化再利用的做法和經驗，探索我國公共部門包括征信中心如何向私人征信機構開放信息資源，實現信息資源公平分配和利用，促進征信業健康發展。

四，實行征信收費政府指導和調價聽證制度。征信中心屬于政府公共服務中介，其收支活動應納入政府管理之中，也涉及社會公共利益。因此，建議增加一條款“對征信中心收費實行政府指導價，收費調整要在相關部門主持開聽證會方能進行。”

五，在適當的時機考慮公共征信中心的市場壟斷問題。征信中心過于龐大，易形成市場壟斷，難以適應市場競爭需要，可以實施類似電信業那樣的分拆改革。可以考慮增加一條開放性條款：“在技術成熟和市場發展需要的時候，通過一定方式，分成幾個獨立的能實現信息共享的征信中心，以增強征信市場活力”。

(作者單位：中國人民銀行南昌中心支行金融穩定處)

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