新保險法能否承受消費者保護之重

新《保險法》的實施帶給人們許多關于保護消費者利益的期待。筆者認為，新法對被保險人利益的保護主要體現在保險合同法的修改方面，但對保險行業立法方面則體現得并不充分，權利保障的立法理念需要進一步的制度性保障。

首先，由于監管機構自身的定位缺陷，消費者保護難以成為保險監管工作的最終目標與歸宿。對于監管目標問題，國外理論界一般有兩種不同的觀點。持單一目標觀點的人認為，監管的目標就是維護消費者權益，而持雙重目標觀點的人則將維持市場的有效性和維護消費者權益作為監管的兩個并行的目標。盡管這些觀點存在一些差異，但都認為加強消費者保護是各國保險監管的重要目標。事實上，消費者保護本身就是高度值得追求的目標，沒有必要通過其對行業發展的功能性作用來體現。

但目前中國保險監管的特殊性在于，行業主管部門與監督機構合一，發展目標與監管目標合一，這導致監督者與行業主管者的角色存在不可避免的內在沖突。保險監管部門作為監督者，要關注消費者利益的保護；而作為行業主管者，又必然要關注行業的增長問題，甚至會采取各種措施引導和促進行業的增長，這就在客觀上對那些損害消費者權益的公司難以真正采取嚴格的監管措施。這種導向表面上有利于保險行業的發展，但事實上政府的干預是一把“雙刃劍”，表面上促進行業發展的措施最終可能會傷害行業的效率與活力。

比如，新法將分支機構與出資額的變動納入監管范圍，對條款費率的監管進一步強化，這些顯然加強了對保險公司微觀經營行為的管制，可能會損害公司經營的效率。新法還加強了監管機構的處罰權與自由裁量權，權力越大，租金就會越高，結果可能是既不利于行業發展，更不利于消費者利益的保護。因此，保險監管部門必須改變同一個主體身兼兩種不同角色的尷尬地位，避免目標和理念的二重性必然所引發的兩種角色之間的沖突，這是消費者保護真正落實的前提和基礎。

其次，嚴格的市場退出機制才是消費者保護的法寶。新法主要強調的是提高市場準入的門檻，比如，增加了對主要股東資質的要求，強化了對實繳貨幣資本的要求，將保險公司的董事和監事也納入任職資格管理范疇，并授權保險監督管理機構可以根據監管需要增設準入條件等。但重要的不在于市場準入制度，而在于退出機制。事實上，保險市場的退出通道始終被堵塞，沒有一家公司由于經營不善而退出市場，侵害消費者利益的公司也不會被淘汰。由于缺乏有效的市場約束，消費者保護最終不免成為美麗的海市蜃樓。相反，市場競爭與淘汰機制才是消費者保護的有效機制。

最后，從各國市場行為監管的經驗看，消費者保護還需要一系列的機制。一是法律保障。一般主要由商業法為保單持有人和受益人提供保護。同時，消費者保護法、公平交易法和消費者保證法等立法都為保險消費者提供法律上的保護。二是通過市場行為手冊來規范保險公司的行為。由監管機構或行業性監管組織頒布，對市場行為諸多方面的標準化處理都作出相應規定。三是對消費者教育，以此提高消費者對保險的認知能力，使得保險的合約關系能盡量基于良好信息和消費理性之上。四是在合約期間對信息充分披露，以此保證保險合約關系的合意性和非欺詐性。各國都對保險合同簽訂前、合同執行過程中對保險機構就保險產品信息披露作出專門的要求，保證消費者的合約行為是基于充分信息之上的，否則，保險機構將面臨制裁，對消費者所損害的利益作出賠償。五是對保險人非合規行為給消費者利益帶來損害的矯正，包括投訴處理、損害賠償和清償時的補償等。六是消費者隱私保護。如一些國家對處理消費者信息和保護隱私有明確的規則。

值得指出的是，一些評論較多地討論新法實施對保險公司或行業帶來的挑戰與應對，似乎加強消費者保護會損害公司與行業的利益。事實上，只有竭盡全力保護消費者權益的行業才會有發展前景，而害怕消費者權益保護的行業與公司只能自取滅亡。

作者: 朱俊生 系首都經濟貿易大學副教授、中國保險學會理事

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