高尚全：土地大部分掌握在政府手中 導致浪費嚴重

2010年1月16日，由《經濟觀察報》報社主辦的“2009年度觀察家年會”在北京舉辦，本次會議主題為“中國再出發”。鳳凰網財經進行全程直播。下面是中國經濟體制改革研究會名譽會長高尚全演講。

主持人：謝謝李連仲先生，下面有請中國經濟體制改革研究會名譽會長高尚全先生為我們做主題演講，有請！

高尚全：剛才李金華副主席、厲以寧教授、李連仲局長講話很精彩，我聽了很受啟發。我今天想講這樣一個題目，《加快形成有利于經濟發展方式轉變的體制機制》。中央工作會議很強調轉變經濟發展方式，提到刻不容緩了，要把轉變經濟發展方式作為落實科學發展觀的重要目標。我想講兩點意見，第一，為什么轉變經濟發展方式長期滯后，體制性原因是什么。轉變經濟發展方式，不是現在的問題，我覺得在中央經濟工作會議在第九個五年計劃提出了兩個轉變，一個轉變是從計劃經濟轉向社會主義市場經濟，一個從粗放的轉變到集約的，轉變經濟發展方式。15年來，有了不少變化，但是總體上來說，我們的經濟發展方式還是粗放的。

體制性的原因是什么呢？我們看看，一個從資源配置來看，我們生產要素市場還是很不完善，市場機制還不能充分發揮作用，突出的問題是土地、能源、資本的要素發育滯后，價格形成機制過多的受到行政的干預。比如說土地作為最重要的生產要素之一，但是大部分掌握在政府手中。在當前這種政績考核和征地制度下，土地成為政府的主要財政收入來源和招商引資的手段。有的地方把招商引資的指標都分到下面去了，分到干部去了，不是搞經濟的有些部門都分了指標了。這樣結果鼓勵企業擴張規模，使得我們土地資源稀缺的大國，還有大量土地利用率低、浪費嚴重。

二是從市場主體來看，政府過多的直接干預經濟活動，與歷史原因我國企業投資自主權還沒有真正落實，主要問題政府投資決策的機制不恢復，政府投資職能機構的決策不健全，決策者對決策后果不負責任，在當前體制下造成了政府追求政績，政府官員忙于招商引資上項目的現象，與國家官員的認識比較大，比較短，投資往往集中在短期見效的項目上，甚至不惜引入對當地環境造成污染的項目。真正需要政府關注的教育、醫療、農業等領域，往往是投入不足的。這使得我國投資的居高不下，而且造成投資結構問題，導致資源配制的低效率。

三是從財稅體制來看，目前的制度安排不利于經濟發展方式轉變，現行分稅制出于對本地財政收入的考慮，地方政府容易甚至鼓勵污染的項目，比如剛才李局長講鋼鐵產能過剩大概是2億噸，要壓縮才會過剩，第一壓縮影響到了地方官員的政績，第二影響到財政收入，第三影響到就業。所以盡管科學發展觀理論學的很好，但到了實際難度很大。所以我想簡單講這第一個問題，發展方式為什么轉變滯后，體制性原因是什么。

第二個問題講如何加快有利于經濟發展方式轉變的體制機制，以上講的有體制性原因，我們轉變經濟發展方式，應當從體制創新入手，重點推薦以下幾個方面的領域，第一加快與經濟發展方式轉變為主線的經濟體制改革。要通過市場化改革，盡快建立反映資源要素稀缺程度的價格制度，公平競爭的、產權邊界清晰的微觀主體。在新建完善市場體制，就是要走政府主導的經濟運營機制向富有活力的市場主導型經濟運行機制轉變。加快推進生產要素市場化的進程，充分發揮市場在資源配置當中的基礎性作用。要抑制對要素的過度需求引發的擴張性增長，最有效的辦法就是改變資源的定價機制，加快建立資本、土地、自然資源的要素市場，由市場決定資源價格。同時要完善有利于經濟發展方式轉變的財稅體制和制度。

現在看來，資源稅的改革已經到時候了，主要方向是擴大資源，征收的方式由目前的從量計價為從價激增，如果按照稅率3%從價激增，我國原油資源稅稅額將從原來的從量計價的5倍走，這樣可以大大節約資源，保護環境。同時要制定行業標準，合適使用節能產品開發，比如說低油耗、低排量，新汽車汽車、新能源的建筑，同時使用稅收增產。廣州很重視環境保護，發展低碳經濟，比如污水處理，我們的標準是16年以前定的，定的什么標準呢？沖水率80%，但我們現在通過技術創新，沖水率已經達到55%了。可以大大節約資源，減少排放。因為沖水率一高，我們的污泥還是濕的，結果還是排到珠江里去了，造成二次污染，同時使得運輸成本很高，沖水率沖高了以后濕泥變成干泥了，那這個干泥可以制造種花需要的肥料等有用的東西，就可以變廢為寶，但我們的標準不行，還是鼓勵資源的浪費、鼓勵高排放。

最近我看到賈慶林主席在表彰非公有制人士他有一個講話，他講到非公有制經濟技術創新的時候，他講了技術創新的65%是由非公有制經濟來實現的。75%的和新產品80%是由非公有制企業來實現的。我看到這個數字引起我的思考，為什么有非公有制經濟有可能跟體制有關系，我們的國有企業因為任期短，你搞七八年，他考慮到政府官員和企業的負責任期是短期的，他便于7、8年之后他認為是下一輪的事情，所以這也是一個體制的問題。

另外一個例子，最近華為公司過去有一些爭論，我看有個材料，有人認為華為不是搞社會主義，是搞資本主義。我參加了十五大報告的起草，我對這個問題專門到深圳華為做了調查，當時書記很感興趣，他說我們一道去。調查的結果來說，華為他吸收了好多博士生、碩士生，他搞人才集中的企業，他允許能干的人入股，這樣職工跟企業成為一體，利益共同體，所以內在的動力激發所得，后來說不要說他資本主義，他是勞動者的勞動力和勞動者的勞動資本結合的形式，是新型的經濟體系。所以原來概念當中國家投資、社會投資才是社會主義，你私人投資不是社會主義，這種傳統的理念往往我們在改革過程中體現出來。現在華為是怎樣呢？華為已經加入100多個國際標準組織，申請專利39000多件，2009年它實現銷售收入215億美元。占全球通信市場整體份額的20%，是全球第二大移動設備的供應商，成為擁有自主知識產權、自主品牌的新興企業，而且跨入到全球500強之中。我們也有很多企業跨入之中，但都是壟斷型企業，國家沒有花一分錢，創造了大量稅收，解決了大量就業，而且那么多戰略，有哪些公司有39000多專利。勞動者的勞動結合是一種新型經濟體，解決了這一問題。

第二加快以政府轉型為主線的行政管理體制改革，從改革歷程來看，我國發展方式轉型的主要挑戰還不在于經濟社會本身，而在于政府決策與政府轉型。這個看法不知道對不對，所以要推進投入體制改革和戰略轉變，消除政府擴張投資的沖動，現在誰在沖動啊？政府在沖動，所以要增強它的公共服務功能。因為現在體制下面，地方政府的行為更趨向于追究政績特別是經濟增長指標，很少考慮下一屆政府的事情，難以從根本上解決投資率過高的問題。現在投資率大概是40%，可以說世界上最高的國家之一。

所以我看政府剛才厲以寧同志講了，政府首先要定型，政府要干什么，政府是創造環境的主體，而不是創造財富的主體。過去計劃經濟政府是創造財富的主體，我們把納稅人的錢給政府了。所以說政府是搞什么的？是創造環境，不是創造財富主體，創造財富的主題是什么？是企業，是老百姓。

廣東省委為了貫徹中央工作會議精神，我看了他的材料，我覺得很好。第一個把轉變經濟發展方式作為經濟工作的頭號工程，而且把自主創新作為轉變經濟發展方式的核心推動力，不是一般的推動力。廣東汪洋書記比喻政府干什么呢？政府是搞服務的，政府最多當導演，主體是誰呢？主體是企業，主角是企業，政府不要管主角，企業是要當主角，政府為企業主角服務，比如燈光合適不合適，為企業來自主創新創造環境。剛才幾個數字我覺得為什么會有這樣的結果，就是應當發揮企業的主體作用。

三是加快以適應社會公共需求轉型為主體的社會體制改革，保障和改善民生是我們發展經濟的最終目的，也是推動經濟發展方式轉變的重大舉措。我國已經從私有產品短缺時代進入公共產品短缺的時代，未來幾年，社會體制改革要著眼于實現基本公共服務均等化。過去城鄉差距，為什么差距擴大，就是公共產品提供的差別。所以要實現公共服務均等化，逐步縮小這個差距，這是一個重要措施。所以要擴大國內消費需求，特別是增加居民消費需求為重點，增強消費對經濟的拉動作用，要加大國民收入經濟體制改革，增加居民特別是低收入群體的消費能力，要努力擴大就業，鼓勵全民創業。因為現在就業壓力那么大，靠國有的經濟形式是不行的，要靠全民參與，厲以寧同志講的很清楚。要通過城鄉基本服務均等化來開啟農村市場，依靠結構性改革，通過政策創新、體制創新、制度安排和體制建設，逐步推動城鎮化，破解城鄉二元結構，保證城鄉一體化，不斷取得實質性進展。

四是加快以適應低碳經濟發展為目標的全方位改革，低碳經濟是我國經濟發展的必由之路。發展低碳經濟是轉變經濟發展方式，調整經濟結構的重要途徑，正在成為世界各國推動經濟復蘇和應對氣候變化的基本共識。中國作為負責任的大國，我們正式對外宣布我們的目標，到2020年單位二氧化碳排放量減少40%到45%。這將是約束性指標納入到經濟和社會的中長期計劃，如此巨大的應對氣候變化的責任，使經濟發展方式面臨著空前的挑戰。我們要利用這樣的倒逼機制加強全方位改革，為什么全方位改革？因為涉及到經濟領域、社會領域，也涉及到政治領域、文化領域，而且也涉及到人們的思想、道德、生活方式以及消費方式的變革。所以政府在發展低碳經濟當中要加快職能轉變，強化公共服務職能，成為發展低碳經濟的推動者、政策提供者和監管者。

其次把二氧化碳的排放納入到經濟社會發展規劃，并且作為約束性的指標加以考核。作為硬性指標，通過GDP考核引導改變這種思維方式，GDP作為重要指標，但不應當作為考核干部升遷重要程序，要改革認識制度，建立科學的業績評核體系和考核體系。通過自主創新和立法，比如說能源法、碳法、碳交易、環境經營制度、低碳產業政策等，促進低碳經濟的發展，要理順政府、市場、企業和社會公眾之間的關系，發揮市場在發展低碳經濟當中的基礎性作用。要積極創造條件，實行碳排放的交易，建立和發展碳排放市場。企業是發展低碳經濟，實現節能排放的主體，發展戰略性綠色經濟，與新能源作為國家重點扶持的重要產業。

我們2009年，新能源汽車銷售很好，成為全球第一大產銷市場。我們推動新能源汽車與中國巨大的國內消費市場，有可能走出一條不同于其他國家的路子，甚至會顛覆傳統產業的模式。同時要依靠全社會公眾的參與，發展低碳經濟，建立低碳社會。因此，必須形成全社會的共識，要轉變人們的生活方式和消費方式，養成節約一度電、一滴水、一張紙的習慣，謝謝。

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