第111期：經濟下行壓力下減稅空間有多大？

李奇霖

李奇霖，民生固收負責人。文章觀點與供職單位無關。

在當前經濟下行背景下，中央政府工作報告指出為適應經濟發展新常態，把握好穩增長和調結構的平衡，積極的財政政策加大力度，減稅降費主要采取三項措施：一是全面實施營改增，二是取消違規設立的政府性基金，三是將18項行政事業性收費的免征范圍，從小微企業擴大到所有企業和個人。其中，第一項是減稅措施，第二項和第三項都屬于降費措施。由此可見，2016年政府的減稅主要著力點在營改增方面。各方媒體紛紛表示今年的減稅力度前所未有。那么在經濟下行壓力下，企業利潤下降等導致財政收入自動減少的情況下，減稅的空間能有多大？

首先來綜合了解一下減稅的措施。2016年減稅的主要措施是營改增，除此以外，減稅方向還有房地產契稅營業稅、大眾創業稅收優惠、個人所得稅制改革等。

（1）營業稅改增值稅。2016年減稅首先說到的自然是當前財稅改革的重頭戲——營改增。李克強總理在政府工作報告中指出從5月1日起，將試點范圍擴大到建筑業、房地產業、金融業、生活服務業，并將所有企業新增不動產所含增值稅納入抵扣范圍，確保所有行業稅負只減不增。營改增自2012年1月1日啟動試點，至2015年底試點行業已經覆蓋交通運輸、郵政服務、電信以及部分現代服務業。國家稅務總局最新數據顯示，截至2015年11月底，全國試點納稅人共計580萬戶，累計減稅5939億元。而財政部長樓繼偉在答記者問時指出，建筑業、房地產業、金融業、生活服務業四個行業納稅人大致960萬戶，對應營業稅1.9萬億，占原營業稅總收入約80%。除此以外，財政部還規定所有的不動產可以納入抵扣，增值稅的稅基進一步加大。由此可推測，今年全面推進營改增在四大行業的落實，將切實減輕從事經濟活動的企業的稅費負擔，減稅規模或超6000億元。

（2）房地產契稅營業稅。財政部在《關于調整房地產交易環節契稅、營業稅優惠政策的通知》中，按是否為唯一住房、是否超過90平方米為標準，下調了個人和家庭購買住房的契稅稅率，并規定個人將購買不足2年的住房對外銷售的，全額征收營業稅；個人將購買2年以上(含2年)的住房對外銷售的，免征營業稅。該項政策調整旨在通過降低房地產交易稅費，增加房地產市場實際需求，促進房地產行業去庫存。與此同時，降低的稅率和免征的營業稅構成了2016年減稅的一部分。

（3）大眾創業稅收優惠。在經濟下行背景下，減稅的目的是減輕企業負擔，激發市場活力，鼓勵大眾創業、萬眾創新。針對于此，財政部新聞發言人歐文漢表示，要研究完善有利于大眾創業、萬眾創新的稅收政策體系，對眾創空間等予以適當稅收優惠支持。雙創方面的稅收優惠將促進創新產業投資，調節產業結構，激發市場活力，從而推動供給側改革。

（4）個人所得稅改革。個稅是關乎全部勞動者最終收入的重要稅種，2016年將進一步研究審核綜合與分類相結合個人所得稅改革方案。樓繼偉部長在答記者問中指出，簡單地提高個稅起征點的做法是不公平的，個人所得稅的改革還要分步到位。

除此之外，資源稅、消費稅等方面的改革也在研究推進之中。綜上而言，在經濟下行的背景下，為維穩和改善經濟形勢而推行的減稅有著廣泛的措施空間。

那么為實現如此規模的減稅，我國目前所具備的實施空間有多大呢？減稅空間的大小，實際上取決于在保證政府適當財政支出的情況下，政府收入對減稅的承受力度。首先，財政收支差額有財政赤字率的限制；其次，政府財政收入可以通過稅收以外的其他方式進行補充；另外，政府為彌補收支缺口所發放的債券額度需要進行風險測量。

接下來我們將從財政赤字率、盤活存量資金、推進PPP項目、增加發行債券的量與度等方面分析減稅的空間。

（1）提高財政赤字率。大規模的減稅必然造成政府財政減少，財政收入與支出之間的差額有著一個不可逾越的紅線限制——財政赤字率。為彌補減稅降費造成的財政收入減少，政府工作報告中指出，今年擬將財政赤字率提高到3%，比去年提高0.6個百分點。通過提高赤字率，將釋放出2.18萬億元的財政赤字空間，比去年增加5600億元，其中中央財政赤字1.4萬億元，地方財政赤字7800億元。這就為減稅創造出巨大的政策空間，從而為進一步的供給側改革的推行注入動力。

雖然《馬斯特里赫特條約》中規定的3%財政赤字率紅線成為全球許多國家的赤字率參考，但近期這條紅線在中國的可參考性受到了多方置疑。多位學者稱該赤字率不符合中國當前經濟國情，并從多方面論證了中國的財政赤字率可以提高到3%甚至是4%的水平而不會引發債務風險等問題。今年政府工作報告將赤字率提高到3%的決定也表明政府對于紅線方面的考慮已經改變。

（2）盤活存量資金。盤活財政存量資金，就是把閑置、沉淀的財政資金盤點清查出來，集中用于穩增長、調結構、促改革、惠民生的重點領域和關鍵環節。歐陽漢表示2016年將繼續按規定清理收回兩年以上結轉資金，并加強對兩年以內資金的清理盤活。通過盤活存量資金，為財政收入開辟了一條汲取閑置財政資金的源頭，提高財政收入的利用效率和投資效率，還能利用存量資金增加政府財政支出。這樣，用盤活的存量資金充補財政收入，就能保證財政支出的增長，也就能部分沖抵減稅帶來的財政減收，為減稅創造實施空間。

（3）推進PPP項目。財政部政府和社會資本合作中心副主任焦小平表示，PPP已經成為國家戰略。通過營造有助于PPP項目推進的市場環境，充分釋放社會資本尤其是民間資本的潛力，積極引入社會資本，可以降低財政資金壓力。“2015年試點項目已增至206個項目，總投資6.589億元，涉及30個省市13個行業。”PPP項目在2016年的進一步推進同樣將減輕財政收入壓力，為減稅營造更多空間。

（4）增發債券。財政收支之間的缺口需要政府增發債券進行彌補。減稅的空間部分取決于增發債券的額度空間，而債券發行的額度空間受限于其所帶來的政府債務風險。政府工作報告指出，2016年將安排地方專項債券4000億元，繼續發行地方政府置換債券。2016年中國的政府性債務風險從經濟發展水平、政府性債務的現狀以及資產與負債的相互關系看，都是可控的。從債務余額來看，2015年底中國地方政府債務余額16萬億元，加上中央國債余額10.66萬億元，占GDP的比重約為39.4%，遠低于《馬斯特里赫特條約》所限定的60%的債務率紅線。從債務可償性看，目前中國政府債務主要用于市政建設、土地收儲、交通運輸、保障性住房、生態建設等基礎性、公益性項目，形成了大量與債務相對應的優質資產，為到期按時償債提供了保障，從而債務風險在可控范圍內。另外，通過地方政府置換債券，將幫助減輕政府債務利息負擔和債務成本支出，緩解地方政府償債壓力，進一步降低地方政府流動性債務風險。

綜上而言，2016年減稅存在著廣泛的措施空間和實施空間。減稅將作為積極財政政策的重要著力點，助力供給側改革，推動經濟的轉型與增長。

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