許成鋼：繞不過的改革

編者按：備受各界關注的中共十八屆三中全會將在下個月（11月）召開，中國經濟體制改革將會有怎樣的突破？鳳凰《財知道》就此對話多位資深經濟學家進行深入探討，本期推出的是許成鋼先生的解讀。

中國改革繞不開基本制度問題

中國過去30年的改革采用的辦法一直是試圖在不改變制度的情況下在邊緣上做一點小修小改，這樣三十年積累下來，凡是可以在不觸動基本制度的情況下小修小改能做的事基本做完了，接下來碰到的主要問題都產生于基本制度問題。

財知道：現在社會各界深化改革的呼聲很高，作為一個長期研究制度問題的學者，你認為中國應該朝什么方向推進改革？

許成鋼：中國改革面對的是非?；镜闹贫葐栴}，但中國過去30年的改革采用的辦法一直是試圖繞過這些制度問題，試圖在不改變制度的情況下在邊緣上做一點小修小改，這樣三十年積累下來，凡是可以在不觸動基本制度的情況下小修小改能做的事基本做完了，接下來碰到的主要問題都產生于基本制度問題。

比如銀行業碰到的最大問題是國有銀行壟斷。具體來說，中國經濟的大問題之一是中小企業發展不足，而中小企業發展不足的一個重要原因是中小企業融資困難，而缺少廣大中小銀行，中小企業一定融資困難。中國的中小銀行之所以非常少，就是因為制度上阻礙民間資本大量進入銀行業，這個問題屬于基本制度問題。

另外一個基本制度問題是證券市場。中國的證券市場是極度不正常的一個證券市場，有兩個原因。第一個原因就是絕大部分上市企業是國企，而這些國企的大部分股份是不能流通的，因此這些上市企業的治理問題實際上和證券市場完全脫鉤，小股東的利益不能得到保護。

第二個原因就是司法體制。世界上所有的證券市場都有政府進行金融監管，而這種金融監管一定是以司法獨立為背景的，是在司法獨立的背景下，由一個執法機構來專門針對金融的具體問題進行監管。在中國，從根本上導致金融監管無法正確操作的制度原因是司法不獨立。

這些都是中國改革必須要面對的問題，逃不掉的問題，不碰這些基本制度問題，改革就走不了幾步，最終沒有其他路可以走。

司法不獨立，經濟最終也發展不起來

體制改革在前，經濟發展在后，國內對此很多誤解，甚至有些人有意識地把歷史的過程說反了，為了對不進行體制改革的做法辯護，幻想不用動體制，能把經濟發展好。這實際上是做不到的。凡是沒有司法獨立的國家，它的經濟最終是發展不起來的。

財知道：為什么司法獨立對經濟發展這么重要？

許成鋼：世界上所有的發達經濟，都是以獨立司法為基礎的，這是先決條件。絕大多數的發達經濟的一個基本特點是，在經濟發展之前，已經司法獨立：是司法獨立在先，經濟發展在后。這個道理特別簡單，因為在沒有司法獨立的情況下，連合同的執行都有困難，而市場經濟運作的基本內容就是大量的合同的建立和執行的過程。

為什么產業革命發生在英國，而不別的地方？最基本的一個事實就是在產業革命之前，英國已經開始保護私有產權，它的司法是獨立的，合同是能執行的，企業家創造的東西歸企業家所有。體制改革在前，經濟發展在后，國內對此很多誤解，甚至有些人有意識地把歷史的過程說反了，為了對不進行體制改革的做法辯護，幻想不用動體制，能把經濟發展好。這實際上是做不到的。凡是沒有司法獨立的國家，它的經濟最終是發展不起來的。中國的經濟改革和經濟發展碰到的核心問題正是這些體制問題，試圖繞過體制改革，其他的改革措施都是較次要的問題，或者是權宜之計。

當沒有司法獨立的時候，大家都得想辦法去巴結當官的，去巴結政府，民營企業的發展就碰到巨大困難，這已經嚴重影響到中國經濟發展，成為中國經濟發展的巨大絆腳石，所以必須有司法獨立，這是中國體制改革的最基本問題，不能繞過去。

所以中國的經濟改革，從大的歷史尺度看，就非常清楚，就是面臨這些基本制度問題時，過去一直在想辦法繞過去，而這肯定是繞不過去的。在老的制度下，能找到的辦法都找過了，也都用光了，接下來沒有太多的新辦法可以用了，你只有在制度上進行改革。

財知道：在金融監管和司法獨立這方面，有沒有什么好的突破口？

許成鋼：當人們討論上海自貿區的時候，我曾經提到過，如果把上海自貿區作為一個改革特區，它能不能成功取決于它要做什么。如果它要做的只是為了推動利率和匯率的改革，而利率和匯率的自身性質決定了這個改革不能限制在一個不到30平方公里的區域，這樣子的改革限制在小區域里是很難有成效的。

但是有一些改革是可以從那個特區開始的，比如司法體制改革。司法獨立是非常艱巨的改革任務，如果感覺到全面推動司法獨立非常困難，那么這個改革有可能放到特區里做，這個特區可以是整個上海，也可以限定在那30平方公里之內，你可以在那設一個獨立的專業法庭，全面的司法獨立也許一時做不到，但至少可以在金融上先做，設立一個專業法庭，這個專業法庭的法官是和政府脫離關系的，和各方利益脫鉤的，他不會受到各方利益的干擾。

法理上確立土地產權才能免受權力的擺布

如果土地從法理上根本不是你的，只不過是大家想出來一些巧妙的辦法，表現得似乎是你的，這個時候你就永遠地受權力的擺布，更有權力一方就會侵犯你，社會上的一系列的問題就得不到根本解決。

財知道：土地制度改革是不是也能在一個小區域里做試驗，然后慢慢地推廣？

許成鋼：土地比起金融來說更容易局部化改革，眼下已經有許多地方在做和土地制度相關的試驗，但所有的這些試驗都并沒有真的要從根本上解決土地產權問題，所有的這些試驗都是試圖在不觸動基本體制的情況下摸索一種實際的操作方式使得土地能夠流轉。

使得土地能夠流轉和從根本上解決土地產權的問題，這兩者之間緊密相關，但仍然有很大的距離。眼下的所有的這些試驗關心的更多的是資源配置問題，是說如果你這個土地不能流轉，人怎么進城，土地怎么能夠集中使用，等等，都是效率問題。但實際上最終的土地產權問題既包括這些和資源配置相關的問題，又遠遠超過了這些和資源配置相關的問題，因為這個最終的土地產權問題關系到了人的基本權利和公民在法律上保護自己的力量，例如是當別人把你的財產拿走的時候，你有沒有力量來保護你的財產。這實際上是從根本上減少腐敗的制度問題。

如果土地從法理上根本不是你的，只不過是大家想出來一些巧妙的辦法，表現得似乎是你的，這個時候你就永遠地受權力的擺布，更有權力一方就會侵犯你，社會上的一系列的問題就得不到根本解決。比如現在大家最關心的一個問題是腐敗，腐敗哪里來的？腐敗里面最大的部分來源就是官員直接或間接侵犯普通公民的利益，大量地與房地產、與土地相關。原因是民眾沒有在法律上保護自己的能力，因為土地不是他們的。這個腐敗里面最大的部分就是土地，而土地不是民眾的，如此，哪個老百姓可以有能力出來保護自己的土地呢？所以這個腐敗問題止不住。

如果土地原本是農民的，是市民的，所有權是清楚地界定在他們手里的，那別人來侵吞的時候，他就會要保護他自己的財富。但是當土地不是他的，是“集體的”，是“國家的”，所有的農民、市民都無法保護自己。當他們的直接利益受到侵犯是，他想保護也沒辦法，只能說憎恨腐敗，因為他沒有一個清楚的權利界限，說在這個界限里的是我的，你不能拿走。

財知道：房價問題是不是也和這個土地制度密切相關？

許成鋼：這當然，因為市場價格歸根結底是取決于供應和需求的關系。中國的房地產，需求是市場的，但土地供給是政府定的，因為土地不在民眾手里。當政府錯誤地全面控制土地供給的時候，就使得土地供給變得嚴重稀缺。在任何市場上，有巨大的需求，又有嚴重的供給限制時，就一定會產生出巨大的投機的機會。最大的刺激投機的力量，就是限制供給。房地產需求高本來是中國經濟發展的大好事。但是為了在限制土地供給的前提下控制房價，過去進行過多次以打擊需求為目標的調控，其效果是打擊國民經濟發展。

許成鋼系香港大學經濟系教授、著名經濟學家