2009年10月30日 01:46第一財經日報【大 中 小】 【打印】 共有評論0條

安排農民集中居住，將節約的宅基地變成城鎮建設用地指標，在嚴守耕地紅線之余，也為政府創造了新財源

孫文祥 劉展超 華琪

7月12日，76歲的朱新發和老伴正式從鄉下的老宅住進了配套齊全的新公寓，成為在鎮上生活的居民。

這一切變化的代價，是朱新發自愿放棄農村近300平方米的老宅，并跟鎮里簽署土地流轉協議，將他家6.5畝的承包地(連同兩個兒子的)流轉出去。

2007年6月，一項名為“兩分兩換”的政策開始在嘉興市七星鎮推行，即“將農戶宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉分開，在依法、自愿基礎上，以宅基地置換城鎮房產、以土地承包經營權置換社會保障”。

“更重要的是，大量農民安置在城鎮和中心村，并把原來在農村的最大‘財產’——房產和宅基地置換了出來。”浙江省發展規劃研究院的一位人士告訴CBN記者。

由于18億畝耕地紅線已成名副其實的高壓線，新增城鎮建設用地的潛力越來越小。這迫使更多的地方政府開始“覬覦”農村宅基地資源。

今年5、6月份，浙江省發改委、建設廳、發展規劃研究院等部門組成聯合課題組，在嘉興、義烏等地開展《浙江省農村宅基地置換研究》，并在調研后建議浙江省委、省政府在總結試點經驗的基礎上，把推進農村宅基地置換作為一項綜合抓手，在全省范圍內有計劃、有步驟地加以推廣。

不僅是浙江，在全國不少地方都在進行類似的試點。

“重慶開展得比較早，河北、河南、湖北這些省份也在做類似的試點。”華中師范大學副教授鄧大才告訴CBN記者。

但農村和土地，素來是中國歷史上最為敏感的兩大問題。改革如何既能保障農民的利益，同時又促進發展，并不是一件易事。

農民集中居住

從原來近300平方米的農村老宅，搬到鎮上99平方米的公寓房，當了一輩子農民的朱新發坦言，沒了宅基地，心里不踏實。

按照事先的規劃，七星鎮原則上實行集中公寓房安置，這樣能更大程度的節約土地。但實踐中采用“公寓房安置結合產業用房安置、貨幣安置”的安置模式，農戶可自主選擇單一或不同組合的安置模式。

公寓房由政府統一開發建設，由農民按意愿自主選擇。公寓房的置換標準面積為人均40平方米，每戶再加60平方米，其土地性質為國有劃撥。朱新發一家五口人，可以拿到260平方米的新房。

因為兒子們都已經在嘉興市區安了家，朱新發在新小區江南新家園選擇了一套99平方米的公寓房。這套位于一樓的公寓房置換總價約16萬元，村里的老宅經評估后總價11萬元多，還差4萬多元。

但根據七星鎮的政策，參加置換的滿16周歲的當地戶籍農民，每人補貼5.1萬元，其中1.2萬元用于補貼參加城鄉居民養老保險，2.4萬元為住房補貼，另外再實額補足每人1.5萬元。

朱新發還剩下161平方米可享受面積，鎮政府提供了兩種選擇方式，一種是貨幣安置，政府以600元/平方米的標準一次性補償給農戶；另一種是農戶拿鎮上統一建造的工業園標準廠房，可以得到6元/平方米/月的租金收入。

眼下，朱新發的收入主要有兩個方面：土地流轉后每年的租金約4500元，并且今后以每年50元/畝的幅度遞增；再加上每個月兩人的養老保險金有580元，一年下來有7000元左右。

“種田的時候，主要種植水稻、種蔬菜、養豬、種紅菱，一年收入大概10000元。但一天農活干下來，累得腰都直不起來。”朱新發說。

政府新財源

黨的十六屆五中全會作出了加快社會主義新農村建設的重大決定，提出實施以“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主 ”為內容的新農村建設戰略。

但不少地方在執行過程中，安排農民集中居住，已成為相當流行的一種做法。地方政府這樣做的主要動力來自獲取土地收益。

相關統計顯示，因農民進城，子女新建住房等原因，全國2億畝農村宅基地中有10%～15%處于閑置狀態。而農民集中居住后，人均占用的宅基地可大幅降低。

以嘉興三個試點鄉鎮為例，七星鎮通過農村宅基地置換城鎮房產，戶均可節約用地0.736畝，可置換出2955畝左右的用地空間，節約率為71%；姚莊鎮戶均占有1.163畝，預期可置換出3800畝左右的用地空間；龍翔街道通過宅基地置換，土地節約率將達到50%以上，可置換出約3000畝用地空間。

對于這些節約出來的宅基地，地方政府一般是組織復耕，節約出來的建設用地指標，便可以挪到城市近郊，或者其他需要指標的地方，從而實現土地的升值。

不僅如此，由于耕地紅線是一省一控，因此節約下來的建設用地指標還可以在省內調劑。

“(麗水)松陽縣的指標就可以拿到杭州去用。這樣可以延展工業化的發展空間，有效緩解工業化和城市化進程中的土地瓶頸制約，一些大的項目可以上馬，為經濟社會的可持續發展提供更多的空間。”浙江省發展規劃研究院的上述人士說。

松陽縣提出的一個解決辦法是，加強復墾指標的收儲利用。記者獲得的數據顯示，2008年該縣舊村改造可完成建設用地復墾1100畝，通過復墾指標的市場化運作可獲取1.2億元建設資金。

試點步伐仍須謹慎

但要將蛋糕吃到嘴里還需要時間。

《浙江省農村宅基地置換研究》課題組的調研報告稱，也應該看到，由于種種原因，嘉興農村宅基地置換也存在土地指標周轉困難。浙江省發展規劃研究院上述人士認為，也許重慶“公開的土地市場”是個解決的方案，競爭更加充分，操作也更加透明。

2008年12月4日，醞釀多時之后，被稱為“中國首家農村土地交易市場”的重慶農村土地交易所掛牌成立，并舉行了首場“地票”交易會。

所謂“地票”，就是農村宅基地等農村集體建設用地，經過復墾成為耕地，并經土地和農業等部門嚴格驗收后形成的指標。這種指標經過農村土地交易所交易后，可以納入新增建設用地計劃，增加等量城鎮建設用地。

浙江省的上述調研報告則建議該省研究設立“土地銀行”，可采用“先掛賬、算總賬”的方式，創新土地指標周轉機制，有效地化解宅基地置換中的土地指標短期周轉困難。

但由于關系重大，國土資源部在此問題上可謂謹小慎微。國土部高層去年年底就曾公開表示，農村集體建設用地流轉辦法將很快出臺，但時至今日，仍無眉目。

“一旦搞得不好，就可能出亂子。”一位接近國土部的土地專家向CBN表示。正是在這樣的心理指引下，國土部要求地方政府在相關管理配套措施沒有出臺之前，不要盲目推進，不能出現亂占土地等現象。

國土部部長徐紹史也明確提出，各地在宅基地換住房、承包地換社保、集體土地流轉試點問題上一定要慎重，要穩步推進，千萬不能一哄而起。試點要積極穩妥，做到局部試驗、封閉運行、結果可控。

事實上，也并非所有農民都愿意接受宅基地置換。

嘉善縣姚莊鎮通過發展高效農業，漸成黃桃、蘑菇、大棚蔬菜三大產業基地。基于生活與生產的顧慮，約48%的農戶選擇“頂天立地”的住宅樓，選擇公寓房的農戶只占51%。

也有部分農民視老宅為祖業，“寧壞不建、寧爛不賣”。

鄧大才也認為，進行宅基地換房之類的試點，必須保護農民的利益，要在農民自愿的基礎上進行。

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