分稅制再到改革時(2)

1994年1月1日，分稅制財政管理體制改革在艱難時世中誕生。改革內容包括：重整稅收結構，取消一些不合理的稅種，代之以較符合市場化改革的稅種；重新劃分中央稅、地方稅、中央地方共享稅，使中央取得更大的財源；設計了一套稅收返還制度以保護各省市既得利益。

根據財政部的公開數據，1993~2008年，全國財政收入由4349億元增加到61330.4億元，增長了13倍，年均增速高達19.6%；全國財政收入占國內生產總值的比重則由12.3%提高到19.5%。分中央和地方看，1994~2008年中央財政收入年均增長17.6%(以1994年為基期)，地方財政收入年均增長18.7%，實現了中央和地方財政收入增長的“雙贏”。

然而，盡管1994年的分稅制改革以及2002年的所得稅分享改革，都被認為是具有劃時代意義的，但亦無法掩蓋其先天不足、后天不補。

缺陷與生俱來

“分稅制改革，財權與事權必須相統一，兩個職能的調整也必須相協調，否則，單兵突進的分稅制究竟能有什么效果值得懷疑。” 財貿所副所長高培勇就曾公開表示，多年來，其他的改革大大滯后于分稅制改革。

“設計任何一種稅收制度，首要的是通過這個稅制落到錢上。‘錢’數是很重要的，而參照系數是什么，以及政府要做多少事，必須要連在一起來看。”高培勇認為，中國的財政應該走以支定收的路，政府想花多少就花多少是很大的誤解。

換句話說，是以收定支，還是以支定收的根本問題。

他認為，應該依靠政府職能界定政府支出，然后按照這個支出水平去確定政府收入。“不同級次的政府實際上是有不同的分工，這種不同的分工不同的職能格局就決定不同的支出標準、不同的支出水平，這是設計分稅制方案的時候一個最根本、最清晰的參照系，沒有這個東西，分稅制設計肯定是會有偏差的。”

事實上，1994年的分稅制重新界定了中央、地方政府之間的財權和事權范圍，以增強中央政府的宏觀調控能力，明確各級政府的責、權、錢，但當時還不能確定省以下政府之間的財力分配框架。

尤其是，我國有五級政府，是世界上主要國家中政府層級最多的國家。過多的政府層級使得中國不可能像國外那樣完整地按稅種劃分收入，而只能加大共享收入。但同時，一味擴大共享部分又會反過來影響分稅分級財政基本框架的穩定。

1994年采取配套改革之后，由于省以下體制過渡不順，原來的一些矛盾和新的矛盾在交織和積累，引出的是財權的中心上移，事權的中心下移，全國財政收入在增長，地方財政收入也在不斷提高的情況下，中央和地方在財政比例中上升，而縣鄉的財政困難卻凸顯出來，欠發達地區尤為強烈。

“由于省以下一直沒有真正實行分稅制，所以事權中心下移，財權中心上移，造成的問題不是分稅制之過，恰恰是沒有真正進入分稅制軌道，而稅收包干制、分層制等負面作用累計和放大，特別在基層表現得最明顯。”賈康認為。

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