2010年05月28日 12:17經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)【大 中 小】 【打印】 共有評(píng)論0條

經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng) 張濤/文 不斷漫延的歐洲債務(wù)危機(jī)，加重了各界對(duì)國(guó)家主權(quán)債務(wù)問(wèn)題的擔(dān)憂，進(jìn)而引發(fā)全球金融市場(chǎng)再次劇烈動(dòng)蕩。而近期中國(guó)各級(jí)地方政府的債務(wù)問(wèn)題，同樣引人關(guān)注。

日前高盛給中國(guó)政府算了一本賬，截至2009年底，中國(guó)政府負(fù)債余額約為15.7萬(wàn)億元，占GDP48%，包括中央政府國(guó)債（6.7萬(wàn)億，占GDP20%）、地方政府債務(wù)（7.4萬(wàn)億，占GDP23%），以及在2000年至2001年期間商業(yè)銀行剝離但仍體現(xiàn)在資產(chǎn)管理公司賬面上的不良貸款（1.6萬(wàn)億，占GDP5%）三大部分，該報(bào)告的量化無(wú)疑是給已廣受關(guān)注的中國(guó)地方融資問(wèn)題火上澆油。

筆者認(rèn)為在討論該問(wèn)題時(shí)，需要澄清幾個(gè)可能出現(xiàn)的誤區(qū)：1.中國(guó)地方政府究竟是否存在破產(chǎn)一說(shuō)；2.地方政府壞賬的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)究竟是什么；3.金融監(jiān)管部門此次對(duì)于地方融資平臺(tái)清查的初衷究竟是什么；4.銀行系統(tǒng)是否能一概而論，大銀行和小銀行對(duì)地方融資的看法和實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)的控制機(jī)制是不是一樣。

地方政府是否會(huì)破產(chǎn)

中國(guó)的財(cái)政收支體系是“收支兩條線”，有別于西方國(guó)家的財(cái)政聯(lián)邦，因此，并不能簡(jiǎn)單的從政府收支表象，就輕易得出地方政府破產(chǎn)的結(jié)論。

在中國(guó)現(xiàn)有財(cái)稅體系下，自2000年以來(lái)，地方稅收和中央稅收基本穩(wěn)定在在“三七開”格局，而財(cái)政收入則基本是“五五開”，中央略多一些；而在政府支出方面，中央和地方的比例則由2003年的“三七開”，快速變?yōu)榱恕岸碎_”。由此可見，對(duì)于地方政府而言，一方面是財(cái)政收入增收不明顯，另一方面則是支出壓力不斷增大。例如，在投資增速的平均水平方面（2001-2009年間），地方投資的增速始終高出中央投資，平均差距接近20%左右，2003-2004年間則高達(dá)40%-50%。雖然每年中央都通過(guò)稅收返還和轉(zhuǎn)移支付給予地方補(bǔ)充（2009年為2.86萬(wàn)億），但仍難以解決地方政府不斷擴(kuò)大的收支敞口。因此，在城市化不斷加速和就業(yè)壓力不斷提升的雙重推動(dòng)下，再加之GDP政績(jī)考核等因素，“土地財(cái)政”自就成為必然。2009年，全國(guó)70個(gè)主要城市的土地出讓金總計(jì)為1.28萬(wàn)億，已占到地方財(cái)政入（3.23萬(wàn)億）的40%左右。

土地財(cái)政背后則是地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一矛盾的激化。

伴隨1994年分稅制和1998年政府規(guī)費(fèi)改革的成功實(shí)施和隨后的不斷完善，可以說(shuō)中國(guó)財(cái)政體制在收入方面的改革已基本完成；同時(shí)伴隨政府集中采購(gòu)、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金支付和部門預(yù)算等多項(xiàng)改革的深入推進(jìn)，政府支出機(jī)制已較以前有了很大改觀，但不可否認(rèn)的是，其中最難的，也是最核心的“諸侯問(wèn)題”（地方政府支出）并未有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，其背后就是各級(jí)政府事權(quán)劃分的問(wèn)題。此次危機(jī)中，中央為了保證一攬子經(jīng)濟(jì)刺激政策的盡快見效，對(duì)地方融資大開綠燈，正是在地方融資門檻降低和銀行信貸超寬松投放等因素的共同作用下，刺激政策效果得以快速顯現(xiàn)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)率先復(fù)蘇，同時(shí)也出現(xiàn)了一年之中，3萬(wàn)多億地方債務(wù)和9.59萬(wàn)億銀行信貸的井噴式增長(zhǎng)，這個(gè)因果關(guān)系是顯而易見的。

其實(shí)，伴隨中國(guó)銀行體系改革不斷深入，同以前相比，地方政府想從銀行借錢越來(lái)越難。之所以這一次銀行敢給地方融資，實(shí)際上同中央的政策引導(dǎo)和中央潛在提供的“隱性擔(dān)保”有著十分密切的關(guān)系。也因此，僅把地方融資風(fēng)險(xiǎn)的板子打在地方身上，地方的怨言也是情理之中，而且就目前客觀存在中央政府的“隱性擔(dān)保”而言，各級(jí)政府的資產(chǎn)負(fù)債只能做并表處理，而不能僅將地方政府單獨(dú)來(lái)看。

如何監(jiān)管地方融資

自2003年銀監(jiān)會(huì)成立以來(lái)，在不到8年時(shí)間里，中國(guó)金融業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表不僅快速完成了由“技術(shù)性破產(chǎn)”向健康的修復(fù)，而且還通過(guò)資產(chǎn)負(fù)債表的擴(kuò)張，保證危機(jī)下宏觀層逆周期調(diào)控的順利實(shí)施。

但不可否認(rèn)是，一定程度上講，今日金融業(yè)資產(chǎn)負(fù)債修復(fù)的基礎(chǔ)可能更多源于金融監(jiān)管之外。因?yàn)椋鹑跇I(yè)資產(chǎn)負(fù)債表之所以能快速修復(fù)，主要還是得益于2003-2004年建中兩行、2005年工行和2008年農(nóng)行的股改過(guò)程中對(duì)歷史不良實(shí)施的體外剝離，進(jìn)而才出現(xiàn)整體金融行業(yè)不良的階梯式下降，而金融監(jiān)管這些年最大的成效則是在此基礎(chǔ)上控制了新不良的產(chǎn)生。

如今中國(guó)再度實(shí)施積極財(cái)政政策，與1998年那次不同的是，此次財(cái)政的積極還有超寬松信貸投放的配合，因此，無(wú)論在力度上，還是速度上，都是史無(wú)前例的。

也由此，目前金融監(jiān)管陷入兩難：一方面要繼續(xù)貫徹宏觀調(diào)控的意圖，特別是在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇基礎(chǔ)不牢的環(huán)境下；另一方面則是如何繼續(xù)鞏固“只許成功，不許失敗”金融改革來(lái)之不易的成果。所以，一個(gè)折中的辦法就是，收緊地方融資的后門，同時(shí)為保證民間投資順利接棒，一方面加大解除限制民間投資的政策束縛，另一方面，就是繼續(xù)保持適度寬松的貨幣政策。

系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)并未到來(lái)

筆者認(rèn)為，在非常時(shí)期和特定政策取向下，僅就地方債務(wù)快速上升就大談系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，未免言之過(guò)實(shí)。當(dāng)然對(duì)于潛在風(fēng)險(xiǎn)的防患是必要的，首先是需要把問(wèn)題認(rèn)識(shí)清楚，如果在問(wèn)題模糊認(rèn)識(shí)之下施以政策調(diào)整，極可能導(dǎo)致由“雪中送炭的政府救市”變成“釜底抽薪的政府退出”不良局面。

如何看待地方融資問(wèn)題，筆者認(rèn)為需要從三個(gè)層面來(lái)把握：第一個(gè)層面就是貨幣流通領(lǐng)域，正是因?yàn)樾刨J的超常規(guī)投放，保證了流動(dòng)性的充裕，快速避免了危機(jī)下因金融自覺收緊可能觸發(fā)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重衰退，即通過(guò)金融行業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表的擴(kuò)張，彌補(bǔ)了企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表的惡化；第二個(gè)層面則是在分配領(lǐng)域，政府支出的巨幅增加，在彌補(bǔ)出口惡化產(chǎn)生缺口的同時(shí)，也防止了產(chǎn)業(yè)鏈在上下游之間出現(xiàn)斷裂的可能，即通過(guò)政府資產(chǎn)負(fù)債表的擴(kuò)張，為企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表的修復(fù)準(zhǔn)備了條件；第三個(gè)層面是在生產(chǎn)和消費(fèi)領(lǐng)域，政府投資的拉動(dòng)、松綁民間投資和貨幣環(huán)境繼續(xù)寬松，讓企業(yè)在資產(chǎn)負(fù)債表修復(fù)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大有效產(chǎn)能，進(jìn)而緩解不斷增加的就業(yè)壓力和提升居民收入，即通過(guò)實(shí)體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)負(fù)債的擴(kuò)張，進(jìn)一步保證居民資產(chǎn)負(fù)債表的健康。而企業(yè)和居民資產(chǎn)負(fù)債表的良好，不僅能夠有效化解生產(chǎn)和消費(fèi)之間的矛盾，同時(shí)也為金融行業(yè)和政府資產(chǎn)負(fù)債表由擴(kuò)張回歸常態(tài)奠定基礎(chǔ)，至此，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行也就走上了復(fù)歸良性循環(huán)的軌跡。所以如何避免因貨幣超常投放，地方債務(wù)急速擴(kuò)張可能帶來(lái)的通貨膨脹、資產(chǎn)泡沫、銀行不良以及產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題，還是應(yīng)該從政府、金融、企業(yè)和居民四張資產(chǎn)負(fù)債表良性互動(dòng)著手，而非究其一點(diǎn)，并將之過(guò)度妖魔化。

（作者供職于中國(guó)建設(shè)銀行總行金融市場(chǎng)部，現(xiàn)掛職烏魯木齊商業(yè)銀行任行長(zhǎng)助理，本文僅代表個(gè)人觀點(diǎn)）

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