賈康：三中全會后將推價財稅改革

"說了多年的電力配套改革，10年前的5號文件，容易做的做了，不容易做的事情寸步未進，這是一個很實質性的攻堅克難、改革要啃硬骨頭的事項。我們期待著新一輪的價財稅聯(lián)動改革，能如愿推動從煤到電一直到破除典型壟斷行業(yè)過度壟斷等不良因素的配套改革。"賈康在接受鳳凰財經專訪時提到。

十八屆三中全會：改革是最大政策

賈康，著名財經專家，現(xiàn)任財政部財政科學研究所所長、研究員、博士研究生導師，中國財政學會副會長兼秘書長，財政部高級技術職務評審委員會副主任，中國國債協(xié)會常務理事，《財政研究》主編，北京市人民政府特聘專家、福建省人民政府顧問。

備受各界關注的中共十八屆三中全會將在11月9日-12日召開，中國經濟體制改革將會有怎樣的突破？鳳凰財經就此對話多位資深經濟學家，深入探討中國市場化改革之路。本期對話財稅專家、財政部財政科學研究所所長賈康。

資源稅很可能是最小一攬子改革的切入點

財稅體制改革，因為涉及到最核心的利益分配問題，一向被認為是觸及核心和根本的改革，也是改革中難啃的硬骨頭，賈康認為十八屆三中全會開啟的新一輪的改革將對財稅改革特別重視，并且應該是"價、財、稅"等相呼應的通盤規(guī)劃。

鳳凰財經：十八屆三中全會即將召開，作為財稅領域的權威專家您對此次會議即將開啟的改革有什么樣的期待？

賈康：現(xiàn)在大家都在關注"三中全會"要給未來至少十年間的通盤改革頂層規(guī)劃的指導。根據(jù)我們知道的相關信息來看，對于財稅改革要特別的重視，在財稅改革方方面面都提出了各自角度的意見建議，我們也積極參與討論，我們比較看重在改革的通盤規(guī)劃里面要加入至少有"價、稅、財"，可能還要加入"金融"、"投資"等方方面面新的一輪相互呼應的價格制度設計。

"價"主要是指在中國一般商品的比價關系和價格生成機制已經充分市場化的基礎之上，怎么理順基礎品、資源品的價格形成機制。

比如說從煤到電的基礎能源的比價關系和價格形成機制如何通過改革消除嚴重扭曲，來反映我們現(xiàn)在在資源環(huán)境制約之下特別稀缺而珍貴的資源品、基礎品的稀缺性，促使煤炭節(jié)能降耗、低碳發(fā)展、追求可持續(xù)性。

從價格角度切入的改革必然連帶到已經被人們所高度重視的資源稅改革，資源稅改革是推動基礎品、能源品價格改革的重要契機，這樣一個價格到稅的連接就聯(lián)系到大家都在關心的"十八大"正式寫入的"地方稅體系的構建"。

地方稅體系的構建服務于1994年改革以后省以下并沒有貫徹落實的分稅制。從"價、稅、財"配套起來新的一輪改革，是使中國的市場經濟在小平"南巡"之后確定的目標模式，適用于新時期的制度建設要求的進展，如果這個進展處理不好，一大堆的問題可能會越來越威脅我們。

比如我們現(xiàn)在很多人直言不諱的談論市場經濟有好的市場經濟也有壞的市場經濟，我們現(xiàn)在的市場經濟明顯不健全，那么"價、稅、財"的配套改革和其他方方面面的改革應該使我們市場經濟的健全程度得到提高，經濟的又和社會的、政治的、文化的、生態(tài)的聯(lián)系在一起，必須要考慮到的全面改革。

實際上我們認為在"三中全會"之后，在很長一段時間里面又有若干輪的最小一攬子的配套改革，我們首先討論的"價、稅、財"是我們"三中全會"之后不可回避的最小一攬子改革。

鳳凰財經：那么是否意味著資源稅改革將是即將開始的一輪改革里比較重要的部分？

賈康：它也是牽一發(fā)而動全身，可能把我們所說的這個事情都一起拉出來的切入點。

鳳凰財經：其實我們知道資源稅研究了很多年，而且也在油氣方面已經開始實施，但是煤炭方面一直沒有實施，難點在哪里？

賈康：難就難在從煤必然推到電，不可能說稅負上升了以后讓煤炭企業(yè)全部吸收，這不合乎邏輯，他可能在市場經濟中吸收一點，但更多的是要往中下游傳導。如果煤炭在開發(fā)的環(huán)節(jié)加上這樣的稅負以后，如何通過正常的競爭讓他往產業(yè)鏈的中游和下游傳導是關鍵，這個傳導一定要推到我們電力部門的配套改革。

但是說了多年的電力配套改革，10年前的5號文件，容易做的做了，不容易做的事情寸步未進，這是一個很實質性的攻堅克難、改革要啃硬骨頭的事項。我們期待著新一輪的價財稅聯(lián)動改革，能如愿推動從煤到電一直到破除典型壟斷行業(yè)過度壟斷等不良因素的配套改革。

鳳凰財經：這是不是也會涉及到壟斷體制和國企改革？

賈康：對，他一定會涉及到國有經濟部門的改革。

事權明細不到位其他改革都是空談

財力和事權相匹配，作為財稅體質改革的目標多年來反復出現(xiàn)在各類文件中，但是如何做到財力和事權相匹配各界仍沒有統(tǒng)一的說法。賈康認為，各級政府專享的事權或者支出責任以及必須共同承擔的責任要盡可能清晰的落到操作上，不做的話其他的改革都是空談。

鳳凰財經：我知道您在不同的場所反復呼吁財政層級的扁平化問題，現(xiàn)在難題在哪？

賈康：有關這個問題已經有了一個比較全面的認可，省直管縣在浙江推行之后，按財政部的工作部署要全國展開。但不能想象的太順利，要逐步推進，所謂全國展開也是說民族地區(qū)并不要求，其他地方至少先要有一些自己的省級行政轄區(qū)之內的試點，然后在循序進展擴大他的覆蓋面。

我們調研形成的基本認識是沒有硬障礙，要看到大方向，要正確的處理這里面的矛盾摩擦。

比如說和市已經形成一體化連接的縣，并不能硬性的要求一定要變成省直管，而是可以考慮把他變成市的下轄區(qū)，這樣就維持他原來經濟一體化的基本局面。

鳳凰財經：說到財政層級的扁平化就會涉及到您說的一級財權、一級事權、一級稅權，改革過程中是不是必然涉及到中央和地方財權、稅權的關系，這些東西下一步會是什么樣的狀態(tài)？

賈康：這個一直在討論，比如說我前面說到的財稅配套改革里面，指導思想是在充分肯定1994年配套改革基本制度成果的基礎上實質性的深化改革，不能動搖分稅制的大方向，而是要解決分稅制在1994年之后面臨的省以下并不能真正學習貫徹的難題。

大的思路是必須要下決心，進一步推進扁平化，把原來5個層級分稅無解的難題轉變?yōu)?個層級分稅有解的改革實施路徑。

按照3個層級扁平化的框架推進改革，他的始發(fā)環(huán)節(jié)必須是3級政府的事權怎么合理化，中央、省、市縣，事權要盡快形成可操作的明細單，各級自己專享的事權或者支出責任以及必須共同承擔的責任要盡可能清晰的落到操作上，這個事情說了多年必須得做，不做的話其他的改革都是空談。

從事權合理化以及政府職能合理化作為始發(fā)環(huán)節(jié)，一級政權、一級事權后面跟著稅基的配置，稅基后面跟著的要形成中央、省、市縣三級有現(xiàn)代意義的預算。

概括起來一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算，已經把財稅配套改革的主要邏輯環(huán)節(jié)串在一起，后面還要跟上一級產權，全民所有的資產必須按照"十六大"的精神由中央地方分級行使出資人職責，具體量化到中央的產權、省的產權、市縣的產權。這也是你剛才提到的國有經濟的改革。

還要跟上一級舉債權，中央要有舉債權，這已經有了多年，地方也必須有陽光化的舉債權，這已經推進了一些年，但進度不能令人滿意，這要和配套改革一起解決，在這后面要跟上中央、省自上而下的轉移支付.

最后得到的境界是所有的地方包括最欠發(fā)達的地方也可以實現(xiàn)財權與事權相適應，財力與事權相匹配，來履行他自己轄區(qū)內的基本公共服務均等化為代表的公共職能，這是改革所追求的。

地方應有舉債權

隨著地方債務規(guī)模的持續(xù)放大和被關注，通過改革給予地方政府合法放債的權利，讓地方債務陽光化成為學界基本一致的看法，賈康明確表示地方和中央都應該有舉債權，因為害怕地方債務失控而堵死地方合法舉債之路實際上是立法的不作為。

鳳凰財經：您提到改革過程中應該給予地方政府舉債權，但是正在修訂的《預算法》中曾經把地方的舉債權寫了進去，但是二審的時候又拿掉了，對于這一做法您怎么看？

賈康：我們不同意。一審的時候是改變了現(xiàn)行《預算法》 "除國務院同意之外，地方不得舉借債務。"的表述。這個表述并不是說絕對不許地方舉債，但實際上把地方合法舉債的門封住了，國務院不同意地方舉債這是大家的預期，于是地方政府繞開這一條變相舉債，就造成了我們現(xiàn)在所謂的隱性負債的現(xiàn)實問題。

立法的精神是要指導現(xiàn)實、規(guī)避風險，要使這個事情健康發(fā)展。所以一審稿里正面表述地方在什么樣的程序里面在什么樣的制約條件之下，應該按照什么樣的要領來舉借債，我們覺得這符合立法精神，二審把這一筆勾銷不符合立法的實際意圖，所以我們主張在三審稿里要恢復一審稿里的那種形式。

鳳凰財經：之所以發(fā)生這種情況是不是存在爭議，一部分人擔心一旦允許地方合法舉債，會造成地方債規(guī)模放大？

賈康：當然，但是這里面的理性討論應該說清楚，這個立法如果是沿用原來的一句話表述，就會于事無補，會喪失我們應該通過立法去促進實際工作健康發(fā)展的時機，實際上是立法的一種不作為。無論怎么爭議，不能說有爭議我退回去就解決問題了，這是鴕鳥政策。

很多人以為原來就能把地方債管住，現(xiàn)在正面表述就管不住地方債了。原來可以管住實際上是誤導，原來管住了嗎？實際上是一句話造成潛規(guī)則強勢替代明規(guī)則，天文數(shù)字的地方債。現(xiàn)在一審稿里面正面表述以后會使地方債失控，不會，這恰恰是它陽光化，看得見、摸得著的操作點，知道怎么管他。

營改增倒逼整個財稅改革

已經在全國推廣的"營改增"同時涉及到現(xiàn)行財稅體制中中央和地方的第一大稅種，改革的推進勢必涉及中央和地方稅收分成關系、國地稅關系、財力和事權關系等深層次的問題，被認為是開啟新一輪財稅體制改革大幕的舉動。賈康認為此舉更全面的意義是倒逼整個財稅改革，意義是全局性的。

鳳凰財經：說到財稅體制改革不能不說"營改增"的問題，不少人士認為"營改增"是開啟新一輪財稅體制改革大幕的舉措，您怎么看？

賈康：對，"營改增"已經形成非常明確的推進規(guī)劃，今年8月1日以后上海"1+6"方案在全國施行，然后要擴大行業(yè)覆蓋面，如果順利的話，按照樓繼偉部長已經給出的信息，兩年或者兩年多一點的時間基本就要推到位，"營改增"改革更全面的意義是倒逼整個財稅改革。

因為原來地方就沒有什么像樣的稅種，唯一一個大稅營業(yè)稅又改成了增值稅，勢必要調整中央地方財政分配的體制，調整這個體制勢必要引導我們前面討論的配套改革。這實際上是倒逼其它配套改革跟進，它的意義是全局性的。

鳳凰財經：說到營改增的影響肯定會涉及地方財政困難的問題，"營改增"以后地方財政困難的呼聲就更大了，大家覺得可能需要給地方更多的財權或者財力這個問題您怎么看？

賈康：還是回到我們前面的思路里面，簡單的說給誰更多的財力或者更多的財權，不納入一個配套改革設計是說不清楚的，而且很容易滑向大家一起"跑部錢進"拉關系，最后苦樂不均的境地，會哭的孩子有奶吃。我們過去財政體制幾十年走不出這個死胡同，當時深受其苦。

1994年以后的體制框架打開了這條路，大家透明地討論體制規(guī)則，規(guī)范的做稅種配制，然后合理規(guī)范處理共享稅問題，跟上轉移支付。轉移支付則主要發(fā)展因素法、公式化的一般轉移支付，配置以必要的專項，現(xiàn)在這些事情原則上慢慢大家都有共識了。

鳳凰財經：涉及到轉移支付的問題，我們一直在呼吁增加一般性轉移支付，減少專項轉移支付，但是這個問題呼吁了很多年，但是進展上并不明顯？

賈康：還是有所進展，現(xiàn)在越來越有這方面清晰的表述。但是除了技術性的問題要進一步的去積累經驗外，難題還在于專項是分散在各個部門的權益，各個部門都說自己宏觀調控有這樣那樣的道理，不到萬不得已他們不肯消減自己手上的專項決定權，這就又要配套改革來攻堅克難。