楊連云
原河北省社會科學院副院長。
1986年李瑞環就提出“環渤海經濟圈”，1992年河北省提出兩環開放帶動戰略，2004年達成《廊坊共識》。由國家和京津冀三省市發改委共同簽署的《廊坊共識》是個非常好的文獻，可惜由于種種原因沒有得到很好的落實。這次習近平講話，是京津冀協同發展最大的機遇，同時是東風、是鞭策，是掃除障礙的尚方寶劍。
新一輪京津冀一體化過程中涉及到很多利益平衡：地區、轉移企業、轉移人員？這些問題如何解決？鳳凰財經采訪了原河北省社會科學院副院長楊連云，為大家解讀京津冀一體化過程中的一些關鍵問題。
鳳凰財經：京津冀一體化牽涉到三地的利益平衡，尤其是北京的利益問題，您能不能具體分析一下此前三地之間的利益糾葛？
楊連云：京津冀合作的最大制約是行政區劃和“分灶吃飯”的分稅制造成的彼此割裂的利益格局。致使長期沒有建立區域合作的機構、區域發展規劃和和合作的長效機制。
比如密云至涿州的高速公路，這是北京市外圍“大七環”的一部分，從北京市密云起經過平谷進入河北省的三河、大廠、香河，然后再從香河進入河北省廊坊市的安次區的途中必須經過北京市通州區，需要在通州區農村建設18里長的道路，而這18里的征地多年沒有完成，形成斷頭路，致使密涿高速公路多年不能貫通。京冀交界的斷頭路還有幾條。再比如北京對張家口、承德的生態補償問題至今沒有根本解決。
同時，各級各地政府都要運用自己手里配置資源的權力去投資，以市場主體身份直接參與了地方之間的經濟競爭，也就是說權力直接參與了競爭。政府是為市場經濟搭臺的，可是現在卻是，搭臺的把唱戲的趕跑了，自己上去唱了。
北京這么多年依靠權力壟斷資源，得以快速發展，京津冀很多城市并不服北京。首先很多城市工業基礎比北京好，建國初期，北京的工業很少，華北稱得上工業城市的，一個是唐山，依靠鐵礦發展。一個是張家口，有鐵路、有鐵礦、有煉鋼鐵廠、有礦山機械廠、煤炭機械廠、工程機械廠。
其次，北京放不下老大的利益，但是又沒有“長兄如父”的風格，處處和天津、河北計較利益。比如中石油在全國各地都有煉油廠，污染都在別的城市，但是稅收要有一部分交到北京（中石油各地煉油廠企業所得稅按比例部分交到北京，部分留給當地。）？憑什么？比如工商銀行，全國那么多分支機構，稅收也要交給北京（工商銀行在各省份分支機構的企業利潤所得稅都要統一在北京繳納，營業稅屬于地方稅種，交給當地，在整個稅收比重中占比很小。），工商銀行在各個城市經營存貸業務，都是當地老百姓的存款，為什么都統計到北京？這是計劃經濟的產物，利用權力搶奪資源，不符合市場原則。因此很多城市并不服北京。
再比如水資源問題，河北長期向北京提供水資源，但是得到的補償很少，與市場價格相差很大。這還是計劃經濟的思想，當年北京是毛主席待的地方，為毛主席做犧牲是光榮的這種思想。北京現在的態度也是，水資源不是給我，是給中央，北京得給中央服務。
總結京津冀協同發展的六大制約因素就是：一、京津長期處于生產要素的聚集階段，對外輻射不夠。以首鋼搬遷到曹妃甸為標志，北京2004年以后才開始對外輻射；二、京津冀區域之間在市場基礎上的整合還存在許多深層次的制度障礙，特別是行政區劃和財稅體制造成京津冀之間的利益分割；三、沒有一個統領全局的京津冀區域發展規劃；四、沒有健全的合作機制。五、沒有形成統一的要素市場。六、河北省20世紀產業配套能力差，包括軟硬環境建設遠不如廣東。如北京電子產業規模大，但配套生產基地大都選在廣東。
鳳凰財經：京津冀經濟圈最早2004年就開始啟動，但推進速度一直很慢，您能不能分析下具體原因？
楊連云：京津冀三家各有的發展訴求，目標不對接，沒有統一的區域空間發展規劃。各干各的，需求不對接。只有錯位發展，優勢互補才行。
2004年國家發改委開始制定“京津冀都市圈”建設規劃，但是這個規劃至今沒有出臺。其原因在于京津冀三家在區域中的定位“平行”，沒有形成利益共同體。
1、京津冀各自定位互不相容
北京要建設成為中國“首善之區”、“世界城市”，對與津冀合作平淡，似乎只需要河北提供良好的生態環境和優質的農副產品及水資源；京津之間還有“北方經濟中心”之爭；天津對京冀沒有訴求，一心一意只向東發展“濱海新區”，要建設“北方經濟中心”、現代國際級物流中心和現代制造業基地；只有河北省熱心，希望得到京津的資金、項目、技術和人才，欲建成“沿海經濟強省”。
長期以來，作為權力中心的北京具有發展特權和高度集中的資源配置權，從而對周邊產生了強烈的“虹吸現象”，河北省大量的資源和人才源源不斷的流向北京，出現了“大樹底下不長草”的現象。周邊為北京作出犧牲被認為是天經地義的事情。首都周邊出現了世界上罕見的城鄉“二元結構”的現象。
北京的城市病已近乎積重難返。功能太多，“中心”太多。每個企事業單位都要求成為全國水平最高、規模最大的。這樣配套服務的產業和機構越來越多，人口必然也越來越多，城市負擔越來越大。
在中央批準的規劃中，天津要做北方經濟中心。由于建國后一度限制海防城市的工業發展，天津建成了一個頗為封閉的老工業城市，但天津畢竟具有100多年海港城市發展的歷史，沿海優勢明顯。改革開放以后這最終使天津不必依附于北京。2006年被確定為“北方經濟中心”以后濱海新區的快速發展印證了著一點。
河北省是全國重要的糧食主產區。計劃經濟時代就建成了與京津產業結構雷同的包括鋼鐵、建材、機械、化工、醫藥、紡織服裝、輕工、食品等八大行業的老工業基地，又是國家綜合運輸網絡的中心區域和重要的能源、原材料生產基地，勞動力大省。隨著秦皇島、曹妃甸和黃驊三大海港功能的逐漸擴張，其沿海大省的經濟效益越來越大。
2、關鍵是北京的長遠發展目標到底應該是什么樣的？是“巴黎大區”還是華盛頓？
北京市要建設“世界城市”，顯然是要建設規模比巴黎還要大、還要繁榮的全國的乃至世界的經濟中心。到2010年根據全國經濟普查數據，全國二、三產業資產公207.8萬億。而北京市二、三產業資產總量就達到64.7 萬億，占全國近三分之一。這是因為北京是全國最大的總部基地。在北京的世界500強也是全國最多的，在世界上也僅次于東京和巴黎。
巴黎大辦經濟區引起區域發展不平衡，是法國騷亂的根源，不是經驗而是沉痛的教訓。法國偉大的思想家托克維爾在《舊制度與大革命》之中充分分析了這種現象。在法國，巴黎具有遠遠高于其他地方的“首都權威”。巴黎依靠資源由國家自上而下的分配體制，吸收了外省大量的資源和人才，使巴黎成為了法國的工業中心、金融中心。而巴黎以外的地方經濟相對落后，年輕人失業率高，引發了全社會的動亂。
靠權力打造的北京也已經成為孤獨的島嶼。為何不見美國人都往華盛頓扎堆兒？因為華盛頓只是政治中心，沒有其他功能。而北京人口不斷膨脹，關鍵是北京承受了太多非首都政治功能以外而稱之為中心的東西：工業、金融、文化、信息、科技、教育、醫療、交通（公路、鐵路、航空）旅游、會展、奧運……
只在北京1.68萬平方公里范圍內（還有一半是山區）建設，必將成為繁榮的孤島，對于京津冀而言，會造成更大的差別、更嚴重的二元化。“經濟中心”職能在繁榮了北京的外表同時，帶來了不可忽視的環境問題和資源浪費問題，卻抹平了北京最有特色的胡同和民俗。
根據北京的資源稟賦，北京搞工業并不占優勢，土地緊缺、人口密度太大，特別是水資源、交通和環境的壓力太大。而北京的文化、旅游、科技等方面的優勢是非常突出的，任何其他城市都不能與之相比，北京大力發展現代服務業、文化產業、旅游產業和高科技產業是非常有前途的。北京應該堅持發揮自己的獨特優勢，發展外省市都干不了或者干不好的產業。
北京市還可以發展作為研發與銷售中心，而將生產基地放在河北省。象總裝“現代”、“奔馳”汽車和“諾基亞”手機這樣的事情全國很多城市都能干，北京搞這些企業沒有體現出首都的人才與科技方面的比較優勢，而如果北京自主研發出具有核心技術的世界名牌產品（如聯想）那將是全中國的光榮。
3、京津爭做“北方經濟中心”，這個“龍頭之爭”使這兩個城市的功能互不相容。
京津高新技術產業呈現“雙龍會”，一直處于明顯同質競爭狀態：表現之一是產業規模旗鼓相當；表現之二是支柱產業高度趨同。電子信息產業在二市均享有至高地位；表現之三是產業布局各自為戰。
4、京津冀三家之間產業鏈連接不緊，甚至斷裂。
上世紀八十年代，京津冀三家都是傳統工業基地，產業結構雷同，同質競爭。河北在生活環境與發展環境方面當然競爭不過京津，在招商引資中被京津落在了后頭。到21 世紀初，北京的服務業占到經濟總量的70%以上，其中主要是靠全國四大銀行總部的金融服務業；天津的現代物流和現代制造業也取得了大發展。京津與河北拉開了檔次。河北省的產業還是鋼鐵、化工、建材、機械、紡織、食品、輕工等傳統產業居多，產品也大多處于產業鏈的中下端。技術對制造業的支撐嚴重不足導致對環境的污染嚴重，經濟運行質量低下、經濟效益不高。河北省經濟總量在全國排第六位，但是“大而不強”的特征非常明顯。這與中國在世界上的形象很相似。
京津冀始終沒有制定出該區域內合理的產業空間布局發展規劃。現在京津冀三家又都在發展新興戰略產業，又開始了新的一輪同質競爭。現在京津冀之間還沒有形成產業鏈，基本上還是各干各的、自成體系。比如汽車生產， 北京有“現代”、“奔馳”和“北汽”、天津有“豐田”、河北有自主民族品牌“長城”、“長安”，三地汽車年產量都在百萬輛左右，同時各有各的零部件配套企業群。
有人問河北發展這么多年，為何與京津差距還是這么大。北京和天津以前也屬于河北，后來把兩個發展好的城市獨立出去成直轄市，兩個經濟發展發動機拿出去，當然比較難發展。遼寧拿出去沈陽、大連，山東拿出去青島、濟南，看看他們怎么發展？
鳳凰財經：三地行政區域間如何協調，在高層是否需要統一設置，比如單獨成立一個更高層級機構來負責協調京津冀一體化戰略各項政策制定和落實？
楊連云：建議中央牽頭建立京津冀一體化協調機構。由于行政壁壘嚴重，京津冀的關系，說到底不是三方關系，而是中央與京津冀四方的關系。沒有中央參與，沒有頂層設計，很多制約區域合作的難題不好解決。很難有效地推進京津冀區域內具體領域的協調發展。
建議盡快成立由國務院領導、國家發改委牽頭、京津冀行政長官參加的區域協調發展聯席會(領導小組)，負責區域發展的總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實。制定的非常好的2004年《廊坊共識》沒有得到充分的完全的落實，主要原因是沒有一個監督、推動、協調三省市落實該《共識》的有權威的機構。
領導小組的具體職能是：(1)負責制定京津冀合作的方針、政策和規劃。(2)確定需聯合向國家申請的合作項目和爭取的政策。(3)根據合作的需要建立健全合作機制，協調與京津冀區域合作相關的政策法規，優化合作的軟環境，合理解決合作中發生的經濟糾紛等政策法規。(4)完善區域內的產權、資本等市場體系，建立市場化的經濟合作體制。以資本經營為主要經營形式，推動企業實行跨行政區、跨行業、跨所有制的合作。(5)協調區域內各行政主體和經濟主體的利益關系，解決規劃實施過程的矛盾和問題。實際上中央為協調地方利益關系，實現協調發展，已經成立了類似的協調機構，如黃河水利委員會，還有南水北調工程建設委員會。
三省市政府各部門、各行業協會、各黨派、群眾團體，各相關企業可以建立廣泛而密切的協商合作渠道，定期或不定期的研討有關事宜。就跨行政區的重大項目和具體問題的協調與合作舉行三方會談，尋找三方都能夠互利互惠的合作切入點。
建議中央按照有利于推進區域協調發展的方向調整現行制度安排。
區域經濟社會協同發展只依靠京津冀之中的任何一方的施舍或犧牲都是不可行的，不可持續的。需要外在的制度安排使得京津冀三家親身感受到參與京津冀區域合作能夠得到巨大紅利。
1、建立由中央政府建立以京津冀經濟圈各市為被考核單位的考核制度與項目。政績考核不再考核地方生產總值的總量和增速，而把京津冀三家政府在區域合作中的行為與功過作為考核重點之一。
2、為了充分發揮北京市的首都功能，減少其在大辦制造業方面與津冀的競爭，北京市可以借鑒類似“華盛頓特區”模式建立有別于普通地方財政的“首都財政”。把北京市作為中央一個部來對待，單獨作為一個財政預算和支出單位。北京市作為首都不應該為了增加地區財政收入而大辦企業，不再參與區域內招商引資的競爭。
3、地方政府不能作為市場經營主體。建議禁止地方政府參與土地經營，消除“土地財政”，把土地轉讓從政府行為轉變為市場行為。市政府不再作為土地市場的出讓方，而應成為監督土地市場公平公開透明運作的仲裁者和監督者。
4、徹底消除地方政府的投資沖動。凡是市場能夠做到的，交給市場；凡是社會能夠做到的，交給社會。（文、采訪/曉童）
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