童之偉：政府是巨無(wú)霸財(cái)產(chǎn)主體 需改變財(cái)富分配比例

華東政法大學(xué)教授童之偉

     編者按：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)還不是完全市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)，很大程度緣于法治不完善。四中全會(huì)將討論依法治國(guó)等問(wèn)題，為此，我們推出“市場(chǎng)與法治”系列訪談，再次探討法治對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的意義，我們目前面臨的問(wèn)題以及如何建設(shè)法治經(jīng)濟(jì)。

     將“政府權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”，除了目前我們從政策層面（簡(jiǎn)政放權(quán)等）正在做的，如何從法治層面，更進(jìn)一步的說(shuō)如何從憲法層面約束政府權(quán)力？鳳凰財(cái)經(jīng)特別邀請(qǐng)華東政法大學(xué)教授童之偉，從憲法層面談?wù)畽?quán)力約束。

    嚴(yán)格執(zhí)行憲法與維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的邏輯

    鳳凰財(cái)經(jīng)：四中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)。我們知道市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)，我們想請(qǐng)您首先談一談憲法與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系？

    童之偉：這是一個(gè)學(xué)理性很強(qiáng)的問(wèn)題，要說(shuō)清楚還真不容易。

    憲法是分配法權(quán)并規(guī)范其運(yùn)用行為的根本法，其中法權(quán)指法定之全部“權(quán)”。法權(quán)在憲法中被分為兩大部分。法權(quán)的第一個(gè)構(gòu)成部分稱為基本權(quán)利，其基本主體是與國(guó)家機(jī)構(gòu)或廣義的政府相對(duì)稱的公民或個(gè)人，它在現(xiàn)實(shí)生活中表現(xiàn)為個(gè)人或由個(gè)人組成的非公權(quán)力組織的各種權(quán)利或自由。基本權(quán)利在社會(huì)關(guān)系層面表現(xiàn)為個(gè)人利益，其物質(zhì)承擔(dān)者歸根結(jié)底是私人所有之財(cái)產(chǎn)。

    法權(quán)的另一個(gè)構(gòu)成部分稱為權(quán)力，俗稱公權(quán)力，其基本主體是與個(gè)人、公民相對(duì)稱的國(guó)家機(jī)構(gòu)或廣義的政府，其現(xiàn)實(shí)存在形式是與權(quán)利、自由相對(duì)應(yīng)的各種職權(quán)、權(quán)限，由國(guó)家機(jī)關(guān)或準(zhǔn)國(guó)家機(jī)關(guān)掌握和運(yùn)用。公權(quán)力在社會(huì)關(guān)系層面表現(xiàn)為公共利益，其物質(zhì)承擔(dān)者歸根結(jié)底是國(guó)家、各級(jí)公共機(jī)構(gòu)所有之財(cái)產(chǎn)。

    所以，法權(quán)實(shí)際上是人們通過(guò)理性把握的法律上的權(quán)利與權(quán)力的統(tǒng)一體，其社會(huì)內(nèi)容是法律承認(rèn)和保護(hù)的全部利益，并且歸根結(jié)底是歸屬已定之全部財(cái)產(chǎn)。在法權(quán)內(nèi)部，權(quán)利與權(quán)力之占比，形成社會(huì)的法權(quán)結(jié)構(gòu)。法治的主要內(nèi)容之一，就是憲法成為全社會(huì)根本的和最高的行為準(zhǔn)則。因此，嚴(yán)格實(shí)施憲法對(duì)政府這只看得見的手和市場(chǎng)這只看不見的手以及兩者的關(guān)系，有多方面的、往往是決定性的影響。

    從憲法的角度看，市場(chǎng)就是權(quán)利或自由主導(dǎo)的空間，它由無(wú)數(shù)的個(gè)人選擇和交易形成和維持，所以稱為看不見的手，而政府是公權(quán)力的掌握和行使者，通過(guò)運(yùn)用職權(quán)來(lái)作用于經(jīng)濟(jì)過(guò)程，國(guó)家機(jī)關(guān)、官員和他們行使職權(quán)的行為，都是人們能夠直接感知的物理存在和壓力，所以稱為看得見的手。

    或許從經(jīng)濟(jì)生活的觀點(diǎn)看，憲法的最重要作用就是將全部經(jīng)濟(jì)生活空間劃分為由看不見的手主導(dǎo)的部分和由看得見的手主導(dǎo)的部分，并且給這兩部分空間的行為者確定基本活動(dòng)準(zhǔn)則。作為權(quán)利主體，相對(duì)于國(guó)家、政府來(lái)說(shuō)，個(gè)人永遠(yuǎn)是弱者；作為權(quán)力主體，相對(duì)于個(gè)人來(lái)說(shuō)，國(guó)家、政府永遠(yuǎn)是強(qiáng)者。所以，如果沒有憲法、或者雖有憲法卻不嚴(yán)格實(shí)施，經(jīng)濟(jì)生活中由看得見的手主導(dǎo)的空間必然近乎無(wú)底線地?cái)U(kuò)張其主導(dǎo)范圍，而看不見的手主導(dǎo)的空間則幾乎必然被無(wú)情壓縮，盡管市場(chǎng)利益相關(guān)方會(huì)本能地反抗這種壓縮，但孤立的個(gè)人反抗有組織的國(guó)家或政府，其效用肯定是非常有限的。

    但是，嚴(yán)格實(shí)施憲法可以從根本上改變這種情況。因?yàn)椋伺e意味著落實(shí)由權(quán)利、自由主導(dǎo)的空間和由國(guó)家權(quán)力或政府職權(quán)主導(dǎo)的空間之范圍劃分，懲戒越權(quán)者。所以，嚴(yán)格實(shí)施憲法必然約束看得見的手，從而有利于維護(hù)市場(chǎng)及其經(jīng)濟(jì)功用。

    我們國(guó)家或政府是巨無(wú)霸的財(cái)產(chǎn)主體

    鳳凰財(cái)經(jīng)：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，對(duì)政府來(lái)說(shuō)是法無(wú)授權(quán)不可為。而目前中國(guó)，政府之手對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)過(guò)多，如何給政府權(quán)力套上法治的籠子，增進(jìn)市場(chǎng)的有效運(yùn)作？

    童之偉：對(duì)公權(quán)力掌握或行使者來(lái)說(shuō)，法律無(wú)授權(quán)即不可為，這首先是個(gè)憲法原理。其理論前提是，全部“權(quán)”或法權(quán)都源于個(gè)人的集合體---人民，人民通過(guò)制憲或立法把自己的一部分權(quán)利委托給國(guó)家或政府，形成權(quán)力。國(guó)家或政府獲得的權(quán)力以人民委托的為限，沒有委托出去的權(quán)力由人民保留。

    對(duì)看得見的手太長(zhǎng)、對(duì)經(jīng)濟(jì)生活干預(yù)過(guò)多和妨礙市場(chǎng)有效運(yùn)作的問(wèn)題，不同學(xué)科有不同的視角，各有其獨(dú)特克制之道。我們憲法學(xué)對(duì)這個(gè)問(wèn)題，當(dāng)然也有自己的克制之道。

    從憲法學(xué)角度看，看得見的手太長(zhǎng)，不僅干預(yù)太多，而且干預(yù)都有效，首要原因是因?yàn)楦觳矡o(wú)比粗壯有力，即權(quán)力的體量太大。看得見的手無(wú)比粗壯有力，歸根結(jié)底是國(guó)家直接占有且能夠集中運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)資源太多。記得有經(jīng)濟(jì)學(xué)者估計(jì)，在中國(guó)社會(huì)的全部資產(chǎn)中，七分之中國(guó)家占其六，私人只占七分之一，而世界上典型的市場(chǎng)發(fā)達(dá)國(guó)家，情況正好倒過(guò)來(lái)，即在全部資產(chǎn)中，七分之中私人占其六，國(guó)家或政府只占七分之一。

    在這方面，我們一定要看到，并且一定要記住，現(xiàn)行憲法在1982年對(duì)中國(guó)全部物資財(cái)富的分配，是基于實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、命令經(jīng)濟(jì)的需要做出來(lái)的，而在上世紀(jì)我國(guó)憲法決定實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)，并沒有修改憲法的經(jīng)濟(jì)資源分配條款。請(qǐng)看，我國(guó)憲法第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”根據(jù)憲法這一條，我們國(guó)家或政府是多么巨無(wú)霸的財(cái)產(chǎn)主體。可以說(shuō)，只要樂意用，政府運(yùn)用這個(gè)條款，不僅可以把經(jīng)濟(jì)生活中的市場(chǎng)空間擠壓干凈，而且可以拿空氣賣錢，讓每一個(gè)公民向國(guó)家購(gòu)買生存和呼吸所必不可少的空氣。不是事實(shí)上已經(jīng)有了企業(yè)運(yùn)用風(fēng)力被地方政府根據(jù)憲法這一條要求獲得其許可的先例嗎？“法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”的部分不僅很少，而且同樣處于國(guó)家、政府的掌控之下。

    又如，憲法第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。”國(guó)家由此成了中國(guó)全部城市的土地所有權(quán)人。根據(jù)憲法這條，國(guó)家或政府又該是多么巨無(wú)霸的財(cái)產(chǎn)主體！憲法以上兩條劃歸國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，再加上國(guó)有企業(yè)現(xiàn)在的數(shù)量和龐大體量，構(gòu)成了看得見的手的骨骼、肌肉和血脈。

    “給政府權(quán)力套上法治的籠子”，可以立法，但有效的立法必須以相應(yīng)的力量對(duì)比為基礎(chǔ)。我們常說(shuō)，可以用權(quán)利才能制約權(quán)力，這話或不準(zhǔn)確，應(yīng)該說(shuō)，只有在法權(quán)結(jié)構(gòu)大體平衡的基礎(chǔ)上，權(quán)利才能有效制約權(quán)力。法權(quán)結(jié)構(gòu)如果嚴(yán)重不平衡，權(quán)利絕對(duì)不可能制約權(quán)力。

    所以，憲法分配財(cái)富的比例必須改變，需要憲法性地實(shí)行“國(guó)退民進(jìn)”，政策性的“國(guó)退民進(jìn)”絕對(duì)不夠，甚至法律性的“國(guó)退民進(jìn)”也不夠，因?yàn)楝F(xiàn)行憲法給它的自由裁量空間太過(guò)狹小。其次，與以上情況相對(duì)應(yīng)，要憲法性地?cái)U(kuò)大私人取得財(cái)產(chǎn)的來(lái)源，同時(shí)還要加強(qiáng)對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的憲法保護(hù)，消除對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的憲法性隱形歧視。因?yàn)闀r(shí)間和文章篇幅的原因，我只能說(shuō)根本的問(wèn)題，而且只好點(diǎn)到為止。

    政府需切實(shí)推行權(quán)力清單制度

    鳳凰財(cái)經(jīng)：您認(rèn)為當(dāng)下政府哪些方面急需法治約束？應(yīng)該如何約束？

    童之偉：您這里談到的差不多就是建設(shè)法治政府的內(nèi)容問(wèn)題。這可是個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，得用綜合治理的手段來(lái)解決。在這方面，基礎(chǔ)性的工作應(yīng)該是在轉(zhuǎn)變政府職能的同時(shí)，按中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的要求，“全面正確履行政府職能”，即端正角色定位。政府轉(zhuǎn)變職能的主要內(nèi)容，是把微觀主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)交給市場(chǎng)調(diào)節(jié)，自己主要為市場(chǎng)主體提供服務(wù)，為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境。在這方面，中央上述決定有比較具體的要求，如“進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批，對(duì)保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率”；“政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供。加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。”

    法治還要求明確政府權(quán)力范圍，防止政府超越憲法法律行使權(quán)力。這方面，首先是要切實(shí)推行權(quán)力清單制度。2013年，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見》中要求：“梳理各級(jí)政府部門的行政職權(quán)，公布權(quán)責(zé)清單，規(guī)范行政裁量權(quán)，明確責(zé)任主體和權(quán)力運(yùn)行流程。”同年中共十八屆三中全會(huì)決定明確要求：“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程。”權(quán)力清單制度體現(xiàn)了法治對(duì)政府對(duì)行使職權(quán)的新要求。

    應(yīng)該禁止政府機(jī)構(gòu)和官員節(jié)假日加班加點(diǎn)

    這方面需要做的事情不少，其中我特別想要提出的是應(yīng)該禁止政府機(jī)構(gòu)和官員不休節(jié)假日和加班加點(diǎn)，特殊情況提供緊急服務(wù)和處理突發(fā)事件除外。政府機(jī)構(gòu)和官員加班加點(diǎn)，從法治角度看，實(shí)際上是擴(kuò)展行使權(quán)力的時(shí)間范圍，因而是超越法律行使權(quán)力的重要表現(xiàn)。官員不休假，實(shí)際上是因戀權(quán)而越權(quán)的一種方式，它的不良后果之一往往是間接侵害公民基本權(quán)利。

    至于用法治約束政府行為，從憲法角度看主要有下面這些方面：

    1.從稅收、預(yù)算方面進(jìn)行約束。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該完全無(wú)權(quán)決定增稅和征稅，在民主制度下，決定征稅和增稅，理所當(dāng)然是代議機(jī)關(guān)排他的職權(quán)。至于由代議機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上決定預(yù)算，則既是任何一種民主制度的要求，也是法治政府的基礎(chǔ)。這是解決大政府的財(cái)稅基礎(chǔ)。

    2. 精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、人員，壓縮政府規(guī)模、官員數(shù)量。機(jī)構(gòu)和人員太多，無(wú)事也生非。大政府是政府行為脫離法治軌道的組織基礎(chǔ)。

    3.立法控制政府、尤其是地方政府的投資、融資行為。現(xiàn)在政府投資、融資行為似乎很少受限制，不少是政績(jī)工程、形象工程，浪費(fèi)極大，效益很低，也是腐敗的重要根源。

    4.強(qiáng)化人大代議功能。強(qiáng)有力的代議機(jī)構(gòu)，可以有效地將政府行為控制在法治的軌道上。我國(guó)各級(jí)人大及其常委會(huì)代議功能的改善，有賴于選舉制度的改革。

    5.建設(shè)獨(dú)立司法，并將抽象行政行為納入司法審查的范圍。如果有獨(dú)立的司法，如果不僅將具體行政行為，也將抽象行政行為納入法院司法審查的范圍，行政機(jī)關(guān)的行為將受到法律的較有效約束。世界各法治國(guó)家在這方面都有成功的經(jīng)驗(yàn)。

    保證負(fù)面清單有效執(zhí)行 要靠獨(dú)立的司法

    鳳凰財(cái)經(jīng)：目前政府在推進(jìn)“負(fù)面清單”制定，約束政府行為，您覺得負(fù)面清單在制定過(guò)程中應(yīng)該注意什么？如何能保證更有效的執(zhí)行？目前在中國(guó)推行負(fù)面清單的難度如何？

    童之偉：“負(fù)面清單”現(xiàn)在成了一種管理模式。“負(fù)面清單”原本指的是一個(gè)國(guó)家在引進(jìn)外資的過(guò)程中，對(duì)某些與國(guó)民待遇不符的可能的管理措施，以清單形式公開出來(lái)。在一些實(shí)行對(duì)外資最惠國(guó)待遇的國(guó)家，有關(guān)這方面的要求也以清單形式公開列明。

    十八屆三中全會(huì)決定提出，要“建立公平開放透明的市場(chǎng)規(guī)則。實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域。探索對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的管理模式。”負(fù)面清單管理模式有擴(kuò)大運(yùn)用范圍的趨勢(shì)。制定“負(fù)面清單”約束政府，是一個(gè)好辦法。在這個(gè)過(guò)程中，要注意負(fù)面清單的合法性，地方制定的負(fù)面清單，應(yīng)該報(bào)上級(jí)批準(zhǔn)，還應(yīng)該向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告，接受法律監(jiān)督。

    保證負(fù)面清單有效的執(zhí)行，一方面要靠誠(chéng)信，但主要靠中立的和獨(dú)立的司法。在目前的中國(guó)推行負(fù)面清單，難度肯定是有的。你要用一個(gè)東西約束政府行為，政府也會(huì)相應(yīng)地搞出對(duì)策。這是一般規(guī)律。由于缺乏足夠的資料，現(xiàn)在還難以進(jìn)行深入具體的評(píng)說(shuō)。

    鳳凰財(cái)經(jīng)：目前的改革都是政府主導(dǎo)，也就是政府改革政府自身，這本身是個(gè)矛盾的事。您覺得這個(gè)過(guò)程中，應(yīng)該如何讓法治發(fā)揮作用？具體如何操作？

    童之偉：目前的改革，我覺得應(yīng)該說(shuō)是由中共中央做決定，由國(guó)務(wù)院主導(dǎo)，在地方各級(jí)政府落實(shí)的，所涉及的，主要是各級(jí)地方當(dāng)局。所以，還不好說(shuō)是“政府改革政府自身”。至于如何讓法治發(fā)揮作用，我能強(qiáng)調(diào)的是遵守憲法、法律，做到有法可依，并且保證公民基本權(quán)利。在這方面，各級(jí)人大的作用非常重要。我們現(xiàn)在在改革過(guò)程中有將人大邊緣化的傾向，這個(gè)很不對(duì)頭。另外，要讓普通公民能評(píng)頭品足，放開輿論監(jiān)督。我就說(shuō)這些，謝謝。

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