住建部再次設計水改思路：法國模式呼聲最高

本報記者 賈海峰

實習記者 張文文 北京報道

9月2日，一位接近住房和城鄉建設部的人士透露，住建部城建司和相關行業協會正在擬定新的“水改”思路，目前還沒有成文，不過指導思路是解決“溢價”問題、推行水務資產出讓方式的改革。

當日，住建部城建司副司長劉賀明在“2009中國城市無車日”新聞發布會上對本報記者說，有關改革思路正在研究中，對于不同的產權出讓改革方式，專家們還有不同意見。

據本報記者了解，目前呼聲最高的一種意見是，采取法國模式：水務公司資產仍是國家所有，而且管網等固定資產投資仍是財政性投入。供水和污水處理等服務進行了市場化，由社會資本進行運營，政府按照特許經營合同給予社會資本回報。

政府重新負起投資責任

上海濟邦咨詢公司總經理張燎向記者表示，目前水務改革爭議比較大的就是產權改革問題。自2002年以來，由地方政府主導的水務改革模式，將水務行業和服務與一般競爭性行業混為一談。地方政府都以賣水務資產和國有股權為改革主要方式，而由于特許經營制度不完善和企業對地方政府不信任，最終也導致了擁有一部分水務公司資產或股權成了特許經營的前提。

不少城市的地方政府為了解決資金問題，將部分產權賣給投資者套現，但又受限于法律規定(大中城市供水管網中方必須控股)或憚于運營服務風險，保留了部分產權政府持有。

張燎說，這樣做的直接結果是，政府作為水企業部分產權的實際所有者，同時扮演著“裁判員”和“運動員”雙重角色，存在明顯的監管主體和被監管者的角色沖突。在產權完全政府所有和完全非公擁有這兩者之間，所有權的混合擁有其實是最難運作的一種選擇。

“當前水務改革再也不能摸石頭過河，要么采用政府單一擁有產權的模式，要么采用企業單一擁有產權的模式，”張燎說，如果采用政府單一擁有產權的模式，則可以采用服務外包、特許經營等方式或國有企業運營的方式皆可。政府負責資本性投資，企業負責運營管理及資產維養，并專注于運營服務。

如果采取企業單一擁有產權的模式，則社會資本獲得水企業產權，使企業真正獲得投資決策和管理權力。政府通過行業專項規劃、中長期商業計劃和服務標準調整等來對水務企業進行管理。

2009年8月31日，由國家發改委、中國價格協會在大連組織的“城市供水價格管理政策暨水價改革培訓班”上，國融大通財務咨詢公司總經理李智慧提出了政府購買服務條件下的兩權分離式改革的方式，得到了在場許多企業代表的贊同。

李智慧說，這種改革方式是要使政府重新承擔起對水務設施的天然責任，明確政府對民生工程的投資主體責任。

在這個改革方案中，分離出所有權是指：供水設施及資產由政府全額投入，不計投資收益，不納入水價成本，并且不出售供水資產，產權歸政府。與此同時放開水務的經營權，引進市場機制，形成適度競爭，以服務質量最優和服務價格合理為標準，以競爭性方式引入專業化水務運營商。

李智慧解釋說，可以將養護運營的經營權，通過特許經營的方式交給水價低，但是服務質量好的高“性價比”的企業。

可減輕市民水價負擔

李智慧表示，兩權分離方式是解決當前頗多爭議的“溢價轉讓”問題的有效途徑，其優越性有二：一是水務改革受益最大的是市民，二是實現真正意義上的政企分開。

談到水價時，他將水價解構為工程水價、資源水價、環境水價和經營水價四部分。其中，水務工程由政府以納稅人的錢全額投入，本著“取之于民、用之于民”的原則，相應的“水價”不予收??；市民需要埋單的是供水企業提供服務的經營水價和環境補償應支付的環境水價(污水處理費)；資源水價則應效仿石油行業，實行“費改稅”，以國家賦稅的方式統一收取、統一使用。將水資源“費改稅”，不僅可以減少收取的總量，降低水價負擔，也讓這筆資金由中央統籌，定向集中地投入到民生工程中去，而不是部門使用。

但是此前已經進行了股權出讓的一些城市，可能無法適用此種改革思路。張燎說，比如上海，政府不可能對出讓的股權進行回購。

川投水務總經理梁有國在評價兩權分離的改革方案時說，所有權和經營權分離是可行的，但是需要完善制度體制，明確企業和政府的權利和義務。政府對安全保障體系和評價體系的制定還需要完善。

但是張燎認為，此種改革思路的阻力是，政府可能對于完全負責供水設施投資的積極性不高。

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