廣東順德經驗：大部制改革應該實行政事分離

劉海波

廣東順德大部制改革，把41個黨政機構調整到16個部門，黨政合署辦公，黨政聯動是順德此次改革的一個主要特點。在領導決策層面，在區委核心領導下，建立黨政領導集體決策、統籌分工的領導體制，全局性重大決策由“四位一體”(黨委、人大、政府、政協)的區聯席會議負責。日前，廣東省委省政府正在推廣順德大部制經驗，在全省25個縣(市、區)進行深化行政管理體制改革的試點。順德的改革經驗，值得肯定和重視，也需要我們總結和回顧。

大部制應該實行“政事分離”

順德大部制改革方案設計的一個主要考慮是：區縣作為國家和省市決策的執行層，應考慮如何使得執行力更強。這樣大幅度合并了機構，減少了領導崗位。同時，改革也要兼顧公務員的利益，改革的前提之一就是要把干部安排好。

完善公務員制度，對公務員進行分類管理，既能使執行效率更高，也可不用升官的辦法就合理照顧公務員的利益和出路。

我國現行的公務員制度，不區分政務類公務員與事務類公務員。西方國家公務員制度普遍實行“兩官分途”，即將公務員分為政務類公務員與事務類公務員。政務類公務員是政治家，他們更多地擔負著政治方向、政治原則的領導責任和重大決策的任務，因此，他們必須具有良好的政治素質、領導能力和廣泛的民意基礎和較高的公信力；他們的任命是政治任命，可以不拘一格，唯才是舉，沒有資歷限制；其任職具有任期的限制；受到人民群眾的廣泛監督，人民群眾的意見是考核評價的重要尺度。事務類公務員則是技術官僚，更多地擔負著執行業務的管理，其工作屬于技術性、程序性的具體事務，因此必須具有比較合理的知識結構、較高的行政能力和管理技能；其任職強調穩定性、經驗和資歷；可以在一個職位上長期任職；在工作中強調服從法律和上級的指揮命令，不需要直接對民意負責，主要接受上級的監督。

政務類公務員的產生和管理辦法與事務類公務員不同。政務類公務員實行任期制，由民選產生或由政府首腦任命，負責執政黨政策在政府工作中的貫徹執行，與執政黨共進退；事務類公務員實行常任制，多數通過考試錄用，主要負責執行政府的日常業務，實行常任制。政務類公務員要講政治，講求政治道德，對政策有鮮明的立場和價值判斷；事務類公務員需講求職業道德，無論政策是什么內容，是否和本人政治傾向有沖突，事務類公務員的職業道德都是將之不折不扣高效執行到位。

現行的公務員制度設計，強調領導類公務員與非領導類公務員的分類管理，這和政務類公務員與事務類公務員的分類具有一定的相通之處，但以是否擔任領導職務作為公務員制度建構的主要標準并不適合。政務類公務員當然都是領導職位公務員，但領導職位公務員中大量的并不屬于政務類公務員，而是應按照事務類公務員的管理方式進行管理。例如，中央政府部門的司局長甚至副部長都應該是事務類公務員。實踐中，對于很多應當按照功績制進行考核選拔的公務員，卻用民主競聘的方式進行，反映了這種管理上的錯位。

在大部制改革中，適當引入政務類公務員與事務類公務員“兩官分途”的實質內容，有利于提高執行效率，照顧公務員的合理利益。實行“兩官分途”，將淡化人們的“做官”意識。做公務員，極少數人是從政；大多數人只是選擇了一個專門性的職業，在職業生涯中，薪酬和待遇可以逐步提高，但并無所謂升官進爵。

一個人做教師，職稱可以從助教到教授，但一輩子從事的工作是一樣的，為什么一個人不能一輩子從事科員工作？事務類公務員職業穩定，晉升有定規，有利于減少跑官買官和所謂的官場斗爭、拉幫結派。對于縣級政府廣大事務類公務員來說，將有更好的職業前途，其道理不難明白。一個高中教師，無論在縣城中學還是京城中學，職業前景都差不多；一個事務類公務員，無論是在中央部委服務，還是在縣政府科局服務，也理應如此，因為都是從事提供公共服務的專業工作。這種情況下，一個資深科員的工資高于縣長是完全可能的。

政務類公務員當以執政黨理想“全心全意為人民服務”來要求。事務類公務員的管理不斷專業化，強調職業道德，切合多數人的實際思想水平，也有利于執行效率的提高。

政治改革的重點是黨政聯動

我國政治的特點，決定了我國縣(市、區)政府的雙重性。

一方面，縣級政府是中央與省、市政策主要的執行機構，是它們的行政下級。我國中央政府缺少自己的執行機構，我國中央行政機構國務院的部、委、局、署是依法分別履行國務院基本的行政管理職能的機關。這些部門的職責主要是政策的制定以及宏觀規劃與指導，幾乎都沒涉及到政策的執行。實際上，我國的國務院主要起一個政策的宏觀調控和指導以及總的最高的監督職能，中央的政策是通過中央—省—市—縣—鄉鎮這種金字塔式的層級逐級向下執行的。不僅中央政策的執行，就是省市政策的執行也依賴于縣。

另一方面，縣是我國最基本的地方性實體，是具有政治色彩的地方單位。縣的歷史最悠久、行政區劃最穩定。我國的省，在人口和疆域可以和歐洲強國相提并論，但不是提供地方性公共品的合適規模單位。地方性公共品限于一定的區域，只有特定的人群才從辦理這些事物中受益。我國的縣、市(只包括市區)，基本上是提供地方性公共品的合適單位。地方政治主要在縣，縣政府是最具地方性的政府。

上級層層壓擔子、派任務，最終都落在縣一級，同時，縣域群眾的期望和訴求，要在縣級權力機構中得到反映，要依靠縣級政府解決。所以，在中國，縣級政府改革，具有極端重要性并且必然面臨復雜困難的情況。縣級政府改革不能僅考慮執行效率，這不僅是行政機關內部的改革。

順德大部制改革，在領導決策層面，在區委核心領導下，建立了黨政領導集體決策、統籌分工的領導體制。全局性重大決策由“四位一體”(黨委、人大、政府、政協)的區聯席會議負責。廣東在推廣順德經驗中，要在縣委建立罷免撤換制度。通過黨的建設，來改善地方政府的決策體制或政治體制，在我國是現實可行的，也是有效的。

黨的領導機制在形成決策過程中是有著制度性的缺陷，黨的決策和議事機構并沒有實體機構化，也沒有日常化。黨的各級代表大會，黨委會這類機構僅僅是會議形式出現，黨的領導直接體現在以行政首長的角色行動。這很容易造成黨機構和政府機構在工作程序上的沖突，很難厘清黨政關系。其結果往往是：政策制定缺乏審議性，難以深思熟慮考慮公共利益，相反卻為部門利益、特殊利益集團背書；人事任免難以公開透明；行政部門的預算失去控制。

黨的領導是其領導機構如各級黨委會作為一個整體，對重大方針政策進行審議和深思熟慮，并擁有相應的手段保證這些政策的實施，每個成員只能共享整體權力，而不是黨委成員們分別擁有某種權力主要是行政權力和優惠，認為這些特殊的權力的總和就是黨的領導。當許許多多的黨員擁有在各自領域的特權，黨作為整體的執政基礎，實際上在他們的日常活動中已被破壞。

黨政分開不是黨同政治分開，而是黨的領導機構不能成為行政組織。在我國，黨的領導機構是各級政府決策部門的主要部分。通過黨的建設，實現黨代會、黨委會的機構化、日常化運轉，應有專職委員日常駐會；要充分發揚黨內民主。黨的委員會職權包括：重大方針政策的審議、重要人事任免的審議、財政預算的審議，監督黨委常委會和行政部門首長。黨委常委會作為決策與行政的融合部門，既監督政策的執行，同時領導政策的制定，相對獨立于黨代會與黨委會，但受到后者的約束。

作者系中國社會科學院法學所副研究員

免責聲明：本文僅代表作者個人觀點，與鳳凰網無關。其原創性以及文中陳述文字和內容未經本站證實，對本文以及其中全部或者部分內容、文字的真實性、完整性、及時性本站不作任何保證或承諾，請讀者僅作參考，并請自行核實相關內容。

村民送“最不作為”獎 強生再爆大規模召回 黑作坊茅房里造茅臺 澳第三城市遭洪水吞噬