2011年02月26日 19:44
來源：城市化網(wǎng) 作者：譚少容

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備受各界關(guān)注的戶籍改革不是一個部門的事，需要社會各部門有相應(yīng)的政策和配套措施加以跟進。如果部門間利益的壁壘不破除，戶籍改革難以取得實質(zhì)性的進展。

在我國實現(xiàn)“戶籍一元化”已是城市化進程的大趨勢。各地的戶改在轟轟烈烈地進行，然而效果不盡如人意。有位專家一語道破天機：“戶籍制度其實是一條晾衣服的繩子,而戶籍上的相關(guān)福利是晾在繩子上的衣服；改戶籍很容易,關(guān)鍵是晾在繩子上的衣服怎么辦?”此話形象地將附著在戶籍上的福利待遇問題表達(dá)了出來，因為城市戶口捆綁著就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育“五件衣服”，農(nóng)村戶口則捆綁著承包地、林地、宅基地“三件衣服”。

正如“繩子”上的“衣服”，我們不可能長期任其風(fēng)吹雨淋，而應(yīng)該找不同的“衣柜”分門別類地讓其有所歸屬。備受各界關(guān)注的戶籍改革不是一個部門的事，需要社會各部門有相應(yīng)的政策和配套措施加以跟進。如果部門間利益的壁壘不破除，戶籍改革難以取得實質(zhì)性的進展。

戶籍改革 大勢所趨

現(xiàn)有戶籍制度，不僅影響著城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，而且在城鄉(xiāng)之間，形成了不平等的社會權(quán)力與國民待遇，制約著社會公正公平與和諧的推進步伐。無論是從國家和有關(guān)部門的相關(guān)政策，還是從現(xiàn)實存在的問題，我們不難看出，戶籍改革已經(jīng)刻不容緩。

中央經(jīng)濟工作會議：放寬中小城市戶籍限制。2009年12月5日至7日，中央經(jīng)濟工作會議在北京召開。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席胡錦濤發(fā)表重要講話。會議提出了2010年經(jīng)濟工作的主要任務(wù)，要把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制。

戶籍改革列入國務(wù)院今年重點工作。今年4月28日，溫家寶總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，審議并原則通過《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》。會議確定了今年九項重點改革任務(wù)。其中一項是協(xié)調(diào)推進城鄉(xiāng)改革。深化土地管理、戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場和人力資源市場。

數(shù)萬人滯婚再證戶籍改革緊迫性。據(jù)5月13日《南方都市報》報道，由于廣州市規(guī)定，結(jié)婚后戶口必須遷出人才市場的集體戶口，而很多年輕人并無購房能力，沒有房子就不能落戶，無法落戶怎么登記結(jié)婚？這就造成了數(shù)以萬計的情侶成了“滯婚?族”。

教育部教改試點“學(xué)籍脫鉤戶籍”。5月16日，教育部官網(wǎng)發(fā)布了《關(guān)于組織申報國家教育體制改革試點的通知》，在深化教育體制改革工作重點中，為推進義務(wù)教育均衡發(fā)展，教育部將探索城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的有效途徑，探索流動人口子女在流入地平等接受義務(wù)教育和參加升學(xué)考試的辦法。業(yè)內(nèi)人士稱，目前，“學(xué)籍依附于戶籍”是套在流動人口子女就學(xué)與升學(xué)考試上最沉重的“制度枷鎖”。只有學(xué)籍與戶籍完全脫鉤，教育改革與發(fā)展才能獲得前進的新動力。

戶改不順 福利是關(guān)鍵

屈指算來，橫亙在城鄉(xiāng)之間的戶籍“藩籬”足足53年。為加快城鄉(xiāng)一體化進程，各地摸著石頭過河紛紛試點戶改，然而戶籍的堅冰難融，改革的目標(biāo)遠(yuǎn)未實現(xiàn)。那么，什么是戶籍改革的攔路虎？

1958年1月，《中華人民共和國戶口登記條例》正式實施，自此，中國形成了農(nóng)村戶口和城市戶口“二元結(jié)構(gòu)”的戶籍管理體制。隨之而來的，是附著在其上的權(quán)利和保障的差?別。

1992年，我國成立戶籍制度改革文件起草小組，并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度；實行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源等主要生活基礎(chǔ)為基本落戶條件，調(diào)整戶口遷移政策”的改革目標(biāo)。

1998年7月底，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理問題的意見》，出臺了旨在改革農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)的“二元結(jié)構(gòu)”戶籍體制的新的戶口管理政策。

從1998年開始，我國許多地方試點戶籍改革，比如廣東、河南、云南等13個省、自治區(qū)、直轄市取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度，統(tǒng)稱為居民戶口。農(nóng)民有了和城里人一樣的“居民戶口”后卻發(fā)現(xiàn)，教育、醫(yī)療保障、就業(yè)等卻沒有隨之“升級”，有了進城的“門票”卻享受不到“市民待遇”。 由于相關(guān)配套沒有跟上，無力承擔(dān)附加在戶口上的住房、教育等諸多福利，戶籍改革被緊急叫停。

2001年10月，廣東省提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，然而不到半年即宣布政策暫緩。

2003年，鄭州市宣布入戶政策完全放開、允許外地人員辦理戶口時，但一年后以“暫緩人口激增帶來的城市壓力”為由結(jié)束新政。

可見，實行一元化的戶籍制度改革，不只是一個人的身份變化問題，而是涉及政治、經(jīng)濟體制與改革方面的問題，需要社會各部門間破除壁壘，出臺相關(guān)的政策和配套措施加以跟進。

為此，有關(guān)人士建議戶籍改革應(yīng)有相關(guān)配套政策，比如逐步建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)制度、社會保障制度、積極推動城鄉(xiāng)教育事業(yè)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展等。

配套政策讓戶籍改革進行到底

盡管戶籍制度改革遇到了阻力，但是各地改革的腳步并沒有停止，而且有了更深層次的舉措。

重慶市戶籍制度改革工作已于今年1月6日正式啟動，市長黃奇帆稱，戶籍制度改革是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要突破口。“戶籍問題是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化的核心問題。城市戶口捆綁著就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育‘五件衣服’，農(nóng)村戶口則捆綁著承包地、林地、宅基地‘三件衣服’。城鄉(xiāng)要素沒有實現(xiàn)實質(zhì)性的互動融通，制約了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。”

黃奇帆透露，當(dāng)?shù)貞艏母飳磳拠?yán)有度、分級承接原則，適度放寬主城區(qū)、進一步放開區(qū)縣城、全面放開鄉(xiāng)鎮(zhèn)的落戶條件，積極引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用裣虺擎?zhèn)轉(zhuǎn)移落戶。重慶市政府初步考慮從就業(yè)年限、社保繳費年限、住房情況等方面科學(xué)設(shè)計城市戶口的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。此外，為確保制度設(shè)計的實用性和可操作性，該市還擬建立土地、住房、社保、就業(yè)、教育、衛(wèi)生等方面的17項配套機制。

無獨有偶，今年5月1日起，廣州市公安局在全市范圍內(nèi)更換統(tǒng)一的廣州居民戶口簿，逐步取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口劃分 ，將其統(tǒng)一登記為“廣州市居民戶口”。廣州未來將實施以身份證為核心憑證的社會管理模式，用身份證電子管理系統(tǒng)替代二元戶籍制度，讓附著在戶籍制度上的一些不合理規(guī)定沒有存在的理由。

值得欣喜的是，這些城市在戶籍制度改革上邁出了重要的一步。但同時我們也應(yīng)看到，阻礙城鄉(xiāng)一體化的種種不公平政策依然存在，而且，我國幅員遼闊，南北差異很大，戶籍制度改革也應(yīng)因地制宜。如果地方在戶籍改革方面“一刀切”，即使城鄉(xiāng)間強制統(tǒng)一了戶籍，但農(nóng)民享受不到城市居民的就業(yè)、醫(yī)療、教育、福利等一系列權(quán)益，勢必造成無土地、無房屋、無職業(yè)等損害農(nóng)民利益的問題，不僅不能實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，還可能引發(fā)社會矛盾。為此，我們期待著各地政府運用智慧，推動我國和諧城市化的進程。