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周其仁：要探索利益分享機制以土地制度改革切入統籌城鄉

2010年09月21日 01:46第一財經日報【大中小】【打印】共有評論0條

李秀中

近年來，各地紛紛推進城鄉統籌發展，在此過程中創造出很多做法。比如較早的“宅基地換住房，承包地換社?！保€有成都的農村產權制度改革、重慶的戶籍制度改革等。而各種做法似乎都圍繞土地展開。

因此，這引起一些質疑，質疑各地政府推進城鄉統籌的動機是在打農村土地的主意。上周末，四川省召開全省統籌城鄉改革培訓班，《第一財經日報》記者采訪了出席會議的北京大學國家發展學院院長周其仁教授。

周其仁教授長期關注各地的統籌城鄉發展的改革試驗，尤其對成都、重慶等地的改革多年來有持續的調查研究。他帶領的北京大學發展研究院綜合課題組發布了成都統籌城鄉土地制度改革的第一、二期研究報告。

城鄉統籌為何以土地為切入口

第一財經日報：現在全國很多地方都在搞城鄉統籌，比如嘉興等地的一些做法受到廣泛關注，各地之間各有什么特點？

周其仁：我們去看嘉興的時候，那里才開始搞。他們以鎮為基礎，做出了規劃和方案設計，有的已開始實施。我們是研究經驗的，所以不要急，等很多地方的實踐及其后果出來以后，還可以仔細研究。

目前調查多的還在成都，因為這個地方的城鄉統籌、“三個集中”等做法，從2003年就開始了；2008年開始啟動的農村產權改革，也進行了兩年。長沙、鎮江、嘉興等地我們也去看過，同時，我們研究小組還關注各地的報道。大概的印象是，在很遼闊的地域發生了類似的實踐，但各地的細節差別還是不小。到底是因為地域差異的需要，當地的實際情況就需要這樣做，還是各地對城鄉統籌的理解力、執行力有所不同，現在還需要仔細觀察，然后才談得上比較。

日報：現在給大家的印象是，各地搞城鄉統籌都是以土地為切入口，為什么會選擇土地呢？

周其仁：大背景還是城市化。本來的含義是人口向分工更細、收入更高的城市集中。但也帶來其他資源的積聚和集中，其中包括土地。否則，那么多人積聚到一起，空間上怎么容納？還有更重要的一點，城市不同于農村的地方是，需要高密度的基礎設施投資。如何籌資來推進？土地未來收益的資本化是共同的一條路徑。在這個背景下，土地問題開始有了不同于傳統農業的含義，不是土壤的肥力多重要，而是土地的位置越來越成為一個關鍵。位置對頭的地方，就是人口和資本積聚之處，土地租金就會飛速上漲，帶來以肥力論價值的農地完全不可想象的收益。這里面有經濟規律在支配。

在我們這里，首先是要不要也承認這個經濟規律，其次是怎樣在我們的條件下充分利用這個規律。過去老是壓抑這個力量，控制“工業化超前，城市化落后”的城市發展，特別是嚴格控制大城市，只許小城鎮發展，結果對國民經濟和人的文明發展都不利。改革開放后，經濟自由增加了，城市化加速，有其內在的道理。因為人們在經驗中知道，向城市和大城市移動，雖然千辛萬苦，但有一條很明顯，就是收入機會高一些。這說明，老想阻擋城市化，最后還是擋不住的?，F在城市化加速釋放，挑戰不小，但對經濟建設怎么看還是利大于弊。

在什么制度框架下推進城市化

日報：也有人質疑各地的城鄉統籌是政府打農村土地的主意，比如最近就有人質疑重慶的戶籍改革是政府為了拿農民的土地？

周其仁：這是第二層次的問題：在什么制度框架下推進城市化？

具體內容，就是城市化導致地租的上漲，如何恰當地在城里人和農民，在政府和民間分配。這個問題當然重大，不過我的看法是，無論這方面的問題多大，也要釋放城市化的潛能。這與改革中遇到的問題是一樣的，就是總要在把蛋糕做大的過程中，不斷改善收入分配。打土地主意并不一定就是錯的，似乎農地永遠是農地，永遠不對城市化做出積極反應，就是最優狀態。要問的問題是，怎樣打土地的主意？在農地轉變為城市用地的不可抗拒的過程中，怎樣把收入分配處理得更好一點，城鄉更兼顧一點，農業與各業發展更協調一點。

至少我們在成都的調查中沒有得出這樣的印象，就是成都市這些年費這么大力氣搞城鄉統籌，是為了拿走農民的土地。枝節的問題永遠有，但主流不是這樣的。

舉一個實例，如果光是為了拿農民的地，還要這么辛苦去明確農民對土地、房屋的產權嗎？光一個都江堰市、一個大邑縣，為了確權頒證，就得投入多少地方財力和動員干部去工作？結果是每戶農民的宅基地、承包地、山林，還有集體土地的所有權，全部確權頒證。農民手里有了政府頒發的產權證，你去“拿地”就沒那么容易了。如果單純就是“拿地”，為什么要自己給自己找麻煩？成都農村的產改，綱領就是“還權賦能”，也就是農民的土地權利，包括集體所有和農戶承包的，統統要經過確權頒證。使他們實際大量控制的土地資源，有明確的產權歸屬。在這個基礎上加強產權的權能，也就是在自愿的基礎上，按照利益的引導，推進流轉。調查中我們也知道，確有一些干部對此不那么理解，因為好像是自找麻煩。但是，成都市委、市政府非常明確，城鄉統籌最重要的就是城鄉人民擁有同等的權利。城里人買個房，三證俱全，可以經由市場流轉，業主依法獲得流轉收益，農民為什么只能自給自足、擁有財產也得不到財產性收入？所以我們看到成都在全域范圍內確權到戶，這種做法絕不是為了拿地。目前公式化地看地方政府成為一個潮流。我們想還是要實事求是，人家做的對大局、對長遠有利的事情，為什么不能肯定？至于做的不對的、損害農民的事情，憑根據批評、處理就是了。

我們的報告里也寫了，2003~2008年間成都的城鄉收入差距略有收斂，而全國是不斷擴大的。當然這有各種原因，但是千萬人口以上的大都市，北京、上海、廣州都是擴大的，成都、重慶略有收斂，總有值得肯定之處吧？成都的經驗也不僅僅只是土地制度變革，在確權加流轉的過程中，重建村莊社區的治理結構，以都市財政返還農村——今年開始是每個行政村每年至少得到20萬元的村莊公共財力——加上前幾年開始的耕?；穑慨€農地每年補農民300~400元做養老用，匯到個人賬戶，這都是實實在在地分享城市化地租上升的收益。再看他們的農地和村莊土地整理，騰出一畝地票來，起碼有15萬元按政策返回農村和農民。“地票”是什么意思？就是過去這塊地是農民自己占著蓋房子的、搞建設的，現在按新的規劃相對集中居住了，減少農村建設用地，把這個地復墾成農地，那個實物的農地還是農民的，沒拿走，僅僅就是把以前可蓋房、搞建設用地的權利，抽象為可供城市發展用的“地票”，城市為此每畝付15萬元，重慶更厲害，在土地交易所經過拍賣，最近我們看到的有幾宗土地的地票拍賣價高達每畝20萬元。這對農村和農民就可能解決大問題了。

所以，同樣的建設土地向城市集中，完全可以有不同的路徑。政府憑征地權拿地，給農民的補償較少，是一條路徑。這種做法對城市化積累的貢獻大、城市建設搞得快，是成就。代價是農民分享得少，而且在權利關系上他們不是平等談判的一方。成都、重慶探索的是另外一種路徑，在征地制度的旁邊，加一條路，就是確權、流轉、參與、分享，不是一征了事，而是分享城市化地租的上漲收益。

當然，成都的城市土地這些年確實在擴大。我不隱瞞自己的觀點，從經濟發展來看，城市土地擴大總的來說是正常的。城市擴大帶來收入提高有什么錯呢？城市不加以適當擴大，農民進城進到哪兒去呢？所以不要認為城市擴大就必錯。問題是城市擴大，增加的地租收入怎么分配得更合理一點。成都經驗的可貴之處就在于，探索怎么來解決這個問題。改善村莊的治理結構，同時通過土地的整理掛鉤的平臺，逐步把城市增加財力的一部分返回農村。這是分享機制。我們并不主張土地增值全部歸農民，但要探索分享的機制，特別是經由市場交易、而不是強制征地來尋找分配的平衡點。

以行政權力剝奪農民去拿地，這種現象過去有、現在有、將來也難以完全消除。正因為這種現象的存在，才使得城市化不能以經濟允許它的速度發展。但是反過來，因為有矛盾就人為遏制城市的發展，那個后果也不是大家要的。所以成都的經驗可貴，就在于探索能不能避免兩種極端，找到一個妥當的辦法來解決城市發展、城市化籌資，并讓城鄉人民共享城市化加速的收益。

日報：土地增減掛鉤這個政策是不是可以看做城市化籌資模式的一個核心制度設計？

周其仁：它提供了一個可操作的工作平臺。不過，同樣的掛鉤政策還是有好多種改善的可能。目前全國通行的掛鉤說的是農村建設用地的減少和城市建設用地增加掛鉤，沒有直接回答掛鉤背后的利益分配問題。它是從主管部門行政管理的角度看問題，如果成都市鄉村建設用地減少了100萬畝，那么城市建設用地擴大100萬畝，總體來說耕地就沒有減少，可以保障城市化過程中土地資源配置兼顧當前和長遠。但是，這個100萬畝從這里減少，到那里增加，由此產生的巨大利益怎么分配，過程怎么來執行，都還沒有圖景。成都的實踐就是把這個過程變成有圖景的。掛鉤講資源配置，但并不對應唯一的分配方式，同樣的資源配置可能對應不同的分配方式。全國都可以掛鉤，成都的做法是執行掛鉤政策，充分利用試驗區的地位，對分配和權利的重新安排，進行了有益的探索。