我國(guó)當(dāng)前土地制度特征:二元土地公有制結(jié)構(gòu)
⊙記者 朱楠 ○編輯 王曉華
二元土地公有制結(jié)構(gòu)
目前我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元的土地公有制結(jié)構(gòu),城市土地與農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體不同。城市土地為國(guó)家所有,農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有。國(guó)家擁有高度集中分配土地資源的權(quán)力,國(guó)家規(guī)定和管制城鄉(xiāng)土地的用途,建設(shè)用地絕大部分只能用國(guó)有土地,集體不可購(gòu)買國(guó)有土地,國(guó)家可以強(qiáng)制征收集體土地。在現(xiàn)行的法律框架下,農(nóng)民集體所擁有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是不完全的。集體經(jīng)濟(jì)組織只有土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán),而沒(méi)有完全的處分權(quán),農(nóng)村土地只能通過(guò)國(guó)家的征收才能改變所有權(quán)主體和所有權(quán)性質(zhì)。
然而,在現(xiàn)行征地制度下,農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利被忽視,補(bǔ)償不足。從現(xiàn)行的《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定來(lái)看,在征地補(bǔ)償方面,采取的是對(duì)被征收土地給予適當(dāng)補(bǔ)償,以被征地農(nóng)民的生活水平不降低為原則;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以產(chǎn)值的倍數(shù)為依據(jù)。
《土地管理法》第47條規(guī)定,國(guó)家建設(shè)征收土地,按照被征收土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括征地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。其中,征地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征前三年平均年產(chǎn)值的6-10倍;安置補(bǔ)助費(fèi)按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算,每人的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的4-6倍。根據(jù)規(guī)定,土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)耕地被征收前三年平均產(chǎn)值的30倍,這意味著農(nóng)民及其所在集體最多只能取得該土地不超過(guò)30年的農(nóng)業(yè)收益。
但是,地方政府以很低補(bǔ)償征得的土地,往往被以數(shù)十倍甚至數(shù)百倍的差價(jià)轉(zhuǎn)手用于商業(yè)性開發(fā),引起農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。而且,征地補(bǔ)償費(fèi)還經(jīng)常被各級(jí)政府及集體經(jīng)濟(jì)組織截留,本來(lái)就不高的補(bǔ)償費(fèi)用不能全部到達(dá)被征地農(nóng)民手中。
土地財(cái)政
1994年,中央政府開始實(shí)行分稅制改革,將城市土地收益全部列入地方財(cái)政收入。在這樣的制度框架之下,地方政府為了增加地方財(cái)政收入,一方面調(diào)整房地產(chǎn)各種稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以增加地方財(cái)政收入和預(yù)算外收入,另一方面又以發(fā)展地方財(cái)源為重點(diǎn),進(jìn)一步外延式發(fā)展地方經(jīng)濟(jì),以地方政府投資帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而土地收益的體制外循環(huán)為政府投資導(dǎo)向式的增長(zhǎng)模式提供了資金支持,發(fā)達(dá)地區(qū)縣市土地出讓金占到預(yù)算外收入的60%以上,成為名副其實(shí)的“土地財(cái)政”。
地方政府在土地使用收益博弈中由于信息不對(duì)稱而形成的優(yōu)勢(shì)地位,阻礙了中央政府實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地的宏觀目標(biāo)。雖然新的《土地管理法》形成了世界上采用最嚴(yán)格措施保護(hù)耕地的法律,但耕地迅速減少的勢(shì)頭并沒(méi)有得到有效遏制。主要違法案件多發(fā)生在城市的邊緣地域或部分城鎮(zhèn),縣、鄉(xiāng)政府通常是違法主體。
為了遏制這種局面,2006年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》,規(guī)定從2007年1月1日起,土地出讓收支全額納入地方預(yù)算管理。土地出讓收入全部繳入地方國(guó)庫(kù),支出一律通過(guò)地方預(yù)算從土地出讓收入中予以安排,實(shí)行徹底的“收支兩條線”。在地方國(guó)庫(kù)中設(shè)立專賬,專門核算土地出讓收入和支出情況。
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