2010年11月10日 01:31中國證券網－上海證券報【大 中 小】 【打印】 共有評論0條

⊙記者 朱楠 ○編輯 王曉華

二元土地公有制結構

目前我國實行的是城鄉二元的土地公有制結構，城市土地與農村土地的產權主體不同。城市土地為國家所有，農村土地為農民集體所有。國家擁有高度集中分配土地資源的權力，國家規定和管制城鄉土地的用途，建設用地絕大部分只能用國有土地，集體不可購買國有土地，國家可以強制征收集體土地。在現行的法律框架下，農民集體所擁有的農村土地產權是不完全的。集體經濟組織只有土地占有權、使用權、收益權，而沒有完全的處分權，農村土地只能通過國家的征收才能改變所有權主體和所有權性質。

然而，在現行征地制度下，農民的土地財產權利被忽視，補償不足。從現行的《土地管理法》的相關規定來看，在征地補償方面，采取的是對被征收土地給予適當補償，以被征地農民的生活水平不降低為原則；補償標準是以產值的倍數為依據。

《土地管理法》第47條規定，國家建設征收土地，按照被征收土地原用途進行補償。征收耕地的補償費用包括征地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗補償費。其中，征地補償費為該耕地被征前三年平均年產值的6-10倍；安置補助費按照需要安置的農業人口數計算，每人的補助標準是該耕地被征收前三年平均年產值的4-6倍。根據規定，土地補償費和安置補助費的總和不得超過耕地被征收前三年平均產值的30倍，這意味著農民及其所在集體最多只能取得該土地不超過30年的農業收益。

但是，地方政府以很低補償征得的土地，往往被以數十倍甚至數百倍的差價轉手用于商業性開發，引起農民的強烈不滿。而且，征地補償費還經常被各級政府及集體經濟組織截留，本來就不高的補償費用不能全部到達被征地農民手中。

土地財政

1994年，中央政府開始實行分稅制改革，將城市土地收益全部列入地方財政收入。在這樣的制度框架之下，地方政府為了增加地方財政收入，一方面調整房地產各種稅費標準以增加地方財政收入和預算外收入，另一方面又以發展地方財源為重點，進一步外延式發展地方經濟，以地方政府投資帶動地方經濟發展。而土地收益的體制外循環為政府投資導向式的增長模式提供了資金支持，發達地區縣市土地出讓金占到預算外收入的60%以上，成為名副其實的“土地財政”。

地方政府在土地使用收益博弈中由于信息不對稱而形成的優勢地位，阻礙了中央政府實現保護耕地的宏觀目標。雖然新的《土地管理法》形成了世界上采用最嚴格措施保護耕地的法律，但耕地迅速減少的勢頭并沒有得到有效遏制。主要違法案件多發生在城市的邊緣地域或部分城鎮，縣、鄉政府通常是違法主體。

為了遏制這種局面，2006年國務院辦公廳下發了《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》，規定從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方預算管理。土地出讓收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”。在地方國庫中設立專賬，專門核算土地出讓收入和支出情況。

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