第19期：中國多項改革為何難以推進？

劉杉

劉杉，經濟學博士，中華工商時報副總編輯，兼任南開大學國經所教授，北京工商大學經濟學院教授，中國人民大學信托與基金研究所研究員，北京師范大學管理學院MBA導師，曾供職于中國人民銀行深圳分行，著有《中國再平衡》，《聚焦生活中的經濟學》。

盡管國務院強調2014年首要任務是改革，但在經濟下行壓力下，期望通過放松管制促進民間投資的經濟改革恐難達到預期效果，并可能因短期的“穩增長”需要而暫時放慢改革節奏。

時至夏日，國家發改委制定的改革意見終于公布，這距中共十八屆三中全會發布改革公報已有半年時間。就一個中長期改革規劃而言，遲滯半年時間并不算長，但對于“改革是今年政府工作的首要任務”的2014年而言，此時再部署改革工作，似乎已經有點晚。

政府工作歷來強調時間過半，任務過半，在穩定增長壓力越來越大情況下，各級政府不會把心思放在改革上。

2014改革工作核心是簡政放權。

發改委《意見》強調，行政審批事項一律以清單形式向社會公開。清單之外的，一律不得實施審批，讓政府部門“法無授權不可為”。加快探索市場準入負面清單管理方式，逐步做到負面清單之外的事項，由市場主體依法自行決定，實現“法無禁止即可為”。

毫無疑問，政府改革方向正確，目的明確，但《建議》本身對清單管理的改革也無信心，文中強調“要真正放給市場和社會，不能避重就輕、放小留大”。

這顯然是政府改革的關鍵所在，即使用什么有效手段才能真正促使政府放權。長期以來，地方政府和專業部門往往打著改革的旗號，做著自肥的實踐，這種強化部門利益的心態，不僅成為行政改革的慣性思維，更成為阻礙改革的強大動力。在《意見》中，并未見到確保改革的手段，這使得清單管理改革推進緩慢。雖然如工商登記等改革措施已經實施，但更全面的改革仍不見動靜。

財稅改革是重點，《意見》明確實現全口徑預算管理的改革目標。由于財稅改革實際涉及政府權力界定，體現政治民主化，因而財稅改革需要假以時日。在本年內，涉及稅制的改革不會有大的動作，地方政府發行債務或有新的嘗試，不過《意見》提到的“剝離融資平臺公司政府融資職能”的說法，恐怕不會取得新進展。今年是地方債務償還高峰年份，考慮到房地產市場調整，土地收入吃緊，地方償債事實成為大問題。發改委在年初已經明確，給地方政府開口子，允許發新債還舊債，這會讓《意見》中的剝離融資平臺的改革進程大打折扣，或者可以說，這是一個今年不可能推動的任務。

金融體制改革相對進展順利，但互聯網金融的突然崛起，讓金融改革備加小心。當然金融創新的沖動也會倒逼金融制度改革，以存款保險制度為基礎的利率市場化或能夠推進，但在顧及金融風險背景下，匯率改革和資本市場開放恐怕仍停留在目前已知狀況，不可能貿然推進。

作為2014年改革任務之一，發展混合所有制也被提及，但《意見》中的混合所有制改革提法操作性不強。《意見》表明，混合所有制體現為國有企業控股和參股，這種提法無法刺激民間資本參與改革積極性。由于國有企業公司治理水平低下，黨委會與董事會交叉并列，民間資本不可能參與其中。更為可行的辦法是，除特殊國企外，其他國有企業應全部讓民間資本控股，否則混合所有制改革只能停留在《意見》上。

《意見》最為稱道的當是“以開放促進改革”的提法，其體現了開放的決心，同時也表達了改革的無奈。在中國改革進程中，利用開放倒逼改革的做法似乎更為現實，因為內部改革推動往往困難重重。不過，中國出口和利用外資處于低潮時期，這種“以開放促改革”的提法最后還要落實在如何推動內部改革上。

改革是值得肯定的，但下半年改革任務受制于“穩增長”需要，不可能取得快速進展。

改革強調市場化配置資源，但就在上周，央行通過“窗口指導”干預商業銀行的正常信貸行為，這顯示出政府在增長與改革之間要進行政治平衡。鑒于上半年經濟數據比較糟糕，各級政府為完成經濟指標，一定會全力“穩增長”，改革難免會被放一放。

中央政府推動改革的決心是沒有問題的，但形勢比人強，經濟現實讓改革顯得有些無奈。

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