第46期：存款保險為何此時推 哪些銀行安全？

劉杉

劉杉，經濟學博士、中華工商時報副總編輯、兼任南開大學國經所教授，北京工商大學經濟學院教授、中國人民大學信托與基金研究所研究員、北京師范大學管理學院MBA導師，曾供職于中國人民銀行深圳分行，著有《中國再平衡》，《聚焦生活中的經濟學》。

導語：條例草案基本勾畫了存款保險制度框架，可改動成分并不大，讓筆者感興趣的是，這一醞釀了21年的金融制度，為什么在中國經濟下行壓力增大背景下推出？

國務院法制辦在11月30日公布了《存款保險條例(征求意見稿)》，用30天時間向社會廣泛征求意見，如果不出意外，2015年初，這一條例會開始實行。

存款保險制度具有四個特點，一是限額賠償，最高50萬元；二是強制投保，覆蓋全部存款機構；三是差別費率，降低存款機構“道德風險”；四是覆蓋面廣，50萬賠付額度可以覆蓋99.63%存款人的全部存款。

這樣的制度安排，實現了國家不再給銀行個體信用背書。長期以來，國家事實上對銀行存款進行全額隱形擔保，銀行信用更多體現著國家信用。存款保險制度成行后，國家不再對存款機構進行擔保，銀行若經營不善，存在破產可能，但中央銀行作為“最后貸款人”，為了避免銀行體系出現系統性風險，會對重要銀行進行救助。

應該說，條例草案基本勾畫了存款保險制度框架，可改動成分并不大，讓筆者感興趣的是，這一醞釀了21年的金融制度，為什么在中國經濟下行壓力增大背景下推出？

存款保險制度當然是金融改革重要一步，這是利率市場化的基礎。沒有存款保險制度，就不可能放開銀行準入，就不可能實現充分競爭，也就不可能實現真正的利率市場決定。邁出這一步，無疑打開了利率市場化改革的最后窗口，條例一旦實施，意味著存款利率就要全面放開。

一般認為，利率市場化初期會導致利率升高，并且會推動存款搬家。這就帶來兩個重要問題，一是可能提高企業融資成本，因為銀行競爭激烈，會提高存款利率；二是儲戶顧及存款安全，可能將存款向“系統重要性銀行”轉移，導致小銀行存款困難，并進一步提高利率。

眾所周知，中國經濟進入長周期調整階段，“定向調控”效力不大，總量調控粉墨登場重要目的就是改善貨幣信貸供給環境，降低企業融資成本。但存款保險制度的實施，將沖抵部分降低融資成本的努力，這無疑形成宏觀政策的“對沖效應”。

若出現這樣的結果，或許反映了宏觀管理當局的調控思路，一方面要放松貨幣，另一方面要讓銀行和融資主體提高成本和風險意識，避免出現2009年情況，即貨幣政策一放松，政府、銀行和企業就一哄而上，最終信貸失控。由于銀行存在破產可能性，銀行在微觀經營過程中，會增強審慎經營意識，按照市場規律發放貸款，以確保資產安全。因為銀行不僅存在破產可能，而且資本金不足時，還要更多繳納存款保險費用，接受更多業務監管。這不僅增加銀行成本，而且降低運營效率。

銀行審慎經營，就會產生美國類似情況，即中央銀行“量化寬松”，但商業銀行更加惜貸，從而加劇貨幣政策傳導機制失靈。這樣的結果雖然降低整個銀行體系效率，但可以降低呆壞賬形成數量。

至于是否出現存款搬家局面，這會產生有趣的現象。存款大戶一定將安全性放到第一位，除了分散存款，也會將主要存款放在“系統重要性銀行”。國際金融監督和咨詢機構金融穩定理事會，在2011年11月4日發布了包括中國銀行在內的全球29家系統重要性銀行名單，經過幾次調整，目前中國工商銀行、中國銀行和中國農業銀行三家進入全球重要銀行名單。

中國銀監會也發布了《商業銀行全球系統重要性評估指標披露指引》。按照《指引》要求，信息披露銀行擴大至13家，包括五大國有商業銀行，中信銀行、光大銀行、華夏銀行、平安銀行、招商銀行、浦發銀行、興業銀行、民生銀行等8家股份制商業銀行。

這13家銀行即可視為中國的“系統重要性銀行”，這些銀行的資本充足率要求更為嚴格，風險管理水平更高，因而具有更強吸收存款能力。

不過由于有存款保險制度保障，小銀行可以通過高利率獲得更多小額存款，這實際也有益于促進平等競爭。

按照保險制度，所有私人銀行也應該加入存款保險，但私人銀行在試點期間，被要求股東自擔風險。理論上講，既然存在保險制度，股東自擔風險機制也應廢除，但實踐中存在不確定性。一是銀監會會強化私人銀行安全保障，繼續要求實行這一制度，這要看是否合法。二是私人銀行可能自愿實行股東自保機制，目的是增加銀行信用，吸引更多存款。

但無論如何，存款保險制度實行，一定會短期增加融資成本，同時會導致存款搬家。如何控制小銀行經營風險，也成為監管部門重要任務。可以確定的是，宏觀部門此時推出存款保險制度，可謂煞費苦心，既是推動金融改革，也是抑制信貸擴張，避免泡沫經濟繼續膨脹，力爭中國經濟與金融實現軟著陸。

值得注意的是，存款保險制度實施后，市場實際出現了自我對沖機制，這樣可以使央行貨幣政策操作空間增加，為進一步降低存款準備金率，創造了市場環境。如果市場能夠通過自我調節，避免信貸和經濟泡沫膨脹，這應該是存款保險制度此時推出的現實意義。

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