劉杉
劉杉，經濟學博士、中華工商時報副總編輯、兼任南開大學國經所教授，北京工商大學經濟學院教授、中國人民大學信托與基金研究所研究員、北京師范大學管理學院MBA導師，曾供職于中國人民銀行深圳分行，著有《中國再平衡》，《聚焦生活中的經濟學》。
導語：山東省的債務管理辦法具有借鑒意義，這樣一來，市縣政府的舉債融資機制得到了真正有效規范，政府債務“只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借”的要求，因為融資平臺關閉，才能夠真正得以落實。
12月19日，山東省政府官方網站公布了政府債務管理意見，明確提出省政府對市縣級政府債務實行不救助原則。這是國務院頒發43號文件后，地方政府頒布的第一個債務管理辦法。
這份名為《山東省人民政府關于貫徹國發〔2014〕43號文件加強政府性債務管理的實施意見》，將“剝離融資平臺公司政府融資職能”單獨列出，明確“融資平臺公司不再履行政府融資職能。除國家政策允許的在建項目后續融資外，融資平臺公司不得新增政府債務”。
山東省的《實施意見》，不僅呼應了國務院43號文件，明確不給下級政府實行債務救助，同時進一步規范了融資渠道，避免融資平臺增加政府或有債務。
政府性債務不同于政府債務，政府債務是指政府必須償還的債務，而政府性債務不僅包括政府債務，也包括政府擔保的或有債務。由于政府融資平臺近年來瘋狂擴張，大量商業性項目融資以政府擔保方式獲得，在經濟周期到來后，這些商業性債務很可能成為政府不得不償還的債務，進而加劇地方債務風險。
對于還在觀望的各地政府而言，山東省做法無疑施加了壓力，隨后各地要出臺的債務管理辦法，可能都會借鑒山東省做法，剝離融資平臺公司的政府融資功能。如果不剝離融資平臺功能，市縣政府還可能會繼續鉆空子，走偏路。在危機真正發生前，人們往往具有僥幸心理，而受政績和個人利益驅動，地方政府官員難免會鋌而走險。
山東省的債務管理辦法具有借鑒意義，這樣一來，市縣政府的舉債融資機制得到了真正有效規范，政府債務“只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借”的要求，因為融資平臺關閉，才能夠真正得以落實。
第一份地方債務管理意見的實施，帶來兩大積極變化。
其一，提高債務管理的剛性約束。
由于地方舉債歸口到省政府統一發放政府債券，這樣市縣政府若要取得舉債計劃，一定會務實認真安排融資項目。而在“誰舉借、誰使用、誰償還”原則下，山東省政府要求各級政府出現償債困難時，要通過控制項目規模、壓縮公用經費、處置存量資產等方式，多渠道籌集資金償還債務。這些做法直接影響了市縣政府的經濟利益乃至個人利益，會促使同級人大認真審議政府舉債規模和目的，而政府也會在償債方面做到合理規劃。
其二，抑制地方投資增長慣性。
一方面，通過省政府發債獲得的資金只能用于公益性資本支出或適度歸還存量債務，不得用于經常性支出；另一方面，融資平臺公司不能提供政府擔保，這在兩方面堵住了市縣政府舉債投資促增長的路子，從而使長期無法阻止的投資慣性得以慢下來。這也說明，唯有建立制度約束，才能解決政府重復進行低效投資的現實問題。
盡管山東省地方債務管理辦法具有積極意義，但政府在處理存量債務方面仍有諸多困難要面對，其中對于或有債務的甄別問題就是一個重要博弈方面。審計署公布數據顯示，截至2013年6月底，地方政府性債務總額為17.89萬億元。其中融資平臺公司債務達6.97萬億。若地方政府對部分平臺公司債務不認頭，可能導致債券市場黑天鵝事件頻發，這也會引起監管層擔心。如何平衡好市場與政府利益，需要各方繼續博弈。
至于對市縣債務不救助的做法，雖具有積極意義，但實際上省政府依然會做好應急機制，避免市縣政府財政破產，因為債務危機畢竟會影響當地穩定，甚至影響省級領導仕途。因此，“不救助”與其說是懲罰辦法，不如說是起到警告作用，如若出現地方債務危機，省政府仍會采取辦法相救。當然，不同的是，此番山東省做法實際儲備了更加務實的處理手段，一旦遇到危機預警，省政府不會考慮動用省級財政，而是通過強制對市縣政府資產進行出售來解決債務危機，即挖自己的肉，補自己的瘡，讓你自己心痛死。
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