第50期：市縣債務(wù)真的無(wú)人救助？

劉杉

劉杉，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、中華工商時(shí)報(bào)副總編輯、兼任南開(kāi)大學(xué)國(guó)經(jīng)所教授，北京工商大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、中國(guó)人民大學(xué)信托與基金研究所研究員、北京師范大學(xué)管理學(xué)院MBA導(dǎo)師，曾供職于中國(guó)人民銀行深圳分行，著有《中國(guó)再平衡》，《聚焦生活中的經(jīng)濟(jì)學(xué)》。

導(dǎo)語(yǔ)：山東省的債務(wù)管理辦法具有借鑒意義，這樣一來(lái)，市縣政府的舉債融資機(jī)制得到了真正有效規(guī)范，政府債務(wù)“只能通過(guò)政府及其部門(mén)舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借”的要求，因?yàn)槿谫Y平臺(tái)關(guān)閉，才能夠真正得以落實(shí)。

12月19日，山東省政府官方網(wǎng)站公布了政府債務(wù)管理意見(jiàn)，明確提出省政府對(duì)市縣級(jí)政府債務(wù)實(shí)行不救助原則。這是國(guó)務(wù)院頒發(fā)43號(hào)文件后，地方政府頒布的第一個(gè)債務(wù)管理辦法。

這份名為《山東省人民政府關(guān)于貫徹國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的實(shí)施意見(jiàn)》，將“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能”單獨(dú)列出，明確“融資平臺(tái)公司不再履行政府融資職能。除國(guó)家政策允許的在建項(xiàng)目后續(xù)融資外，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)”。

山東省的《實(shí)施意見(jiàn)》，不僅呼應(yīng)了國(guó)務(wù)院43號(hào)文件，明確不給下級(jí)政府實(shí)行債務(wù)救助，同時(shí)進(jìn)一步規(guī)范了融資渠道，避免融資平臺(tái)增加政府或有債務(wù)。

政府性債務(wù)不同于政府債務(wù)，政府債務(wù)是指政府必須償還的債務(wù)，而政府性債務(wù)不僅包括政府債務(wù)，也包括政府擔(dān)保的或有債務(wù)。由于政府融資平臺(tái)近年來(lái)瘋狂擴(kuò)張，大量商業(yè)性項(xiàng)目融資以政府擔(dān)保方式獲得，在經(jīng)濟(jì)周期到來(lái)后，這些商業(yè)性債務(wù)很可能成為政府不得不償還的債務(wù)，進(jìn)而加劇地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)于還在觀望的各地政府而言，山東省做法無(wú)疑施加了壓力，隨后各地要出臺(tái)的債務(wù)管理辦法，可能都會(huì)借鑒山東省做法，剝離融資平臺(tái)公司的政府融資功能。如果不剝離融資平臺(tái)功能，市縣政府還可能會(huì)繼續(xù)鉆空子，走偏路。在危機(jī)真正發(fā)生前，人們往往具有僥幸心理，而受政績(jī)和個(gè)人利益驅(qū)動(dòng)，地方政府官員難免會(huì)鋌而走險(xiǎn)。

山東省的債務(wù)管理辦法具有借鑒意義，這樣一來(lái)，市縣政府的舉債融資機(jī)制得到了真正有效規(guī)范，政府債務(wù)“只能通過(guò)政府及其部門(mén)舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借”的要求，因?yàn)槿谫Y平臺(tái)關(guān)閉，才能夠真正得以落實(shí)。

第一份地方債務(wù)管理意見(jiàn)的實(shí)施，帶來(lái)兩大積極變化。

其一，提高債務(wù)管理的剛性約束。

由于地方舉債歸口到省政府統(tǒng)一發(fā)放政府債券，這樣市縣政府若要取得舉債計(jì)劃，一定會(huì)務(wù)實(shí)認(rèn)真安排融資項(xiàng)目。而在“誰(shuí)舉借、誰(shuí)使用、誰(shuí)償還”原則下，山東省政府要求各級(jí)政府出現(xiàn)償債困難時(shí)，要通過(guò)控制項(xiàng)目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、處置存量資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金償還債務(wù)。這些做法直接影響了市縣政府的經(jīng)濟(jì)利益乃至個(gè)人利益，會(huì)促使同級(jí)人大認(rèn)真審議政府舉債規(guī)模和目的，而政府也會(huì)在償債方面做到合理規(guī)劃。

其二，抑制地方投資增長(zhǎng)慣性。

一方面，通過(guò)省政府發(fā)債獲得的資金只能用于公益性資本支出或適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出；另一方面，融資平臺(tái)公司不能提供政府擔(dān)保，這在兩方面堵住了市縣政府舉債投資促增長(zhǎng)的路子，從而使長(zhǎng)期無(wú)法阻止的投資慣性得以慢下來(lái)。這也說(shuō)明，唯有建立制度約束，才能解決政府重復(fù)進(jìn)行低效投資的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

盡管山東省地方債務(wù)管理辦法具有積極意義，但政府在處理存量債務(wù)方面仍有諸多困難要面對(duì)，其中對(duì)于或有債務(wù)的甄別問(wèn)題就是一個(gè)重要博弈方面。審計(jì)署公布數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，地方政府性債務(wù)總額為17.89萬(wàn)億元。其中融資平臺(tái)公司債務(wù)達(dá)6.97萬(wàn)億。若地方政府對(duì)部分平臺(tái)公司債務(wù)不認(rèn)頭，可能導(dǎo)致債券市場(chǎng)黑天鵝事件頻發(fā)，這也會(huì)引起監(jiān)管層擔(dān)心。如何平衡好市場(chǎng)與政府利益，需要各方繼續(xù)博弈。

至于對(duì)市縣債務(wù)不救助的做法，雖具有積極意義，但實(shí)際上省政府依然會(huì)做好應(yīng)急機(jī)制，避免市縣政府財(cái)政破產(chǎn)，因?yàn)閭鶆?wù)危機(jī)畢竟會(huì)影響當(dāng)?shù)胤€(wěn)定，甚至影響省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)仕途。因此，“不救助”與其說(shuō)是懲罰辦法，不如說(shuō)是起到警告作用，如若出現(xiàn)地方債務(wù)危機(jī)，省政府仍會(huì)采取辦法相救。當(dāng)然，不同的是，此番山東省做法實(shí)際儲(chǔ)備了更加務(wù)實(shí)的處理手段，一旦遇到危機(jī)預(yù)警，省政府不會(huì)考慮動(dòng)用省級(jí)財(cái)政，而是通過(guò)強(qiáng)制對(duì)市縣政府資產(chǎn)進(jìn)行出售來(lái)解決債務(wù)危機(jī)，即挖自己的肉，補(bǔ)自己的瘡，讓你自己心痛死。

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