葉檀：一級土地市場壟斷無變化 對土改評價不必過高

作者：葉檀

中國房地產市場是畸形的，一級市場壟斷、二級市場放開，以壟斷產品在市場詢價，導致價格越來越高。如我國在土地儲備制度實行較早、與招拍掛制度結合較好的上海、浙江等地，就是房地產價值的高峰。而海南省學習了兄弟省市的先進經驗后，房地產價格節節上升。

土地壟斷與土地財政飽受詬病，卻被作為先進經驗四處推廣，源于土地利益實在太大、有關方面食髓知味，也因為一級市場牽涉到方方面面的利益、政府牽頭才能高歌猛進，這也是許多人所頌揚的中國模式的高效率。

高效率的火車頭被堵上了一顆小石頭。

國土資源部近日發文明確，在2011年3月底前，土地儲備機構必須與其下屬和掛靠的從事土地開發相關業務的機構徹底脫鉤，各地國土資源部門及所屬企事業單位都不得直接從事土地一級市場開發。

這是對于以往行政規章的調整。按照國土部、財政部和央行于2007年聯合印發的 《土地儲備管理辦法》規定，土地儲備機構有權對儲備土地進行前期開發、保護、管理、臨時利用及為儲備土地、實施前期開發進行融資等活動，土地儲備與土地一級開發融為一體，經過一級開發成為熟地后推向市場，獲取中間差價。

貓膩不可勝數。一級市場開發貸款從貸到用、從城建到土地亂成一鍋粥，有時抵押物與貸款的實際使用者更不是一個法人實體，由地方政府通過幾家公司大玩左手倒右手的游戲。

更要害的是拆遷，土地儲備中心屢以公益為名行商業拆遷之實。如安徽省蕪湖市國有土地收購儲備中心(下文簡稱蕪湖土地收儲中心)以舊城改造為名，收儲了處于蕪湖謝平鸕囟蔚鬧薪壇〉乜欏８們櫚牟鵯ㄉ昵肴聳俏吆土地收儲中心，而向鏡湖區建委領取拆遷證的卻是鏡湖建投公司，它又將拆遷項目轉包給了虹宇拆遷公司。一個商業項目披上公益的外衣橫行于世。該案例是諸多強拆案例中惟一的喜劇：安徽省發改委在今年2月10日撤銷了蕪湖市發改委的批文，認為蕪湖發改委“同意中江商場開展前期工作”的批文，屬行政越權，不得作為規劃與拆遷依據；4月12日，安徽省國土廳撤銷蕪湖國土局發給蕪湖土地收儲中心的《建設用地批準書》。

今年5月15日，國務院辦公廳下發緊急通知，要求“程序不合法、補償不到位，一律不得實施強制拆遷”，但強拆依然在進行，到9月仍爆發了江西宜黃拆遷自焚案。大量新建成不久的建筑被推倒，地方政府成為磚頭水泥高耗能經濟最有力的推動者。

此次政策并不徹底，有半吊子改革嫌疑。

一級市場壟斷沒有變化，凡屬于收儲范圍以內的土地都必須進入土地儲備體系、由政府壟斷收購和儲備，經土地儲備投資中心開發后再提供給市場，其他任何單位和個人都不能收購土地、也不能向市場供應土地。目前我國土地財政的形成根源是土地壟斷之后獲取土地溢價，而一級開發并不存在暴利空間。事實上，一級開發的利潤非常低。按照北京市的規定，企業用自有資金進行土地一級開發的，規定利潤不超過8%；貸款進行一級開發的，利潤不超過2%。

由于沒有從根本上破解土地財政，與現有政策難以接軌，此次改革效果不會太大。為了處理閑置地，最好的辦法是熟地推向市場，目前北京、上海等一線城市土地招拍掛已經規定推出的土地必須是整理好的“熟地”，隨著下一步國土部對土地招拍掛的改革，也會將“熟地”入市的規定推向全國。但生地變熟地，就面臨著拆遷、平整等一系列難題，土地儲備與一級開發商成為串在一起的利益螞蚱。雖然肉體割裂，精神上仍然相通。

按照規定，土地儲備中心為事業單位，而土地市場一級開發為企業行為，導致很多地方形成了儲備與開發兼于一身、兩塊牌子、一套人馬，尋租現象層出不窮。此次改革的亮點是將一級開發讓度給市場，防止壟斷土地者繼續壟斷一級開發，以堵塞尋租空間。但改革并非要害之處，不可作過高評價。

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