土地制度改革承載著發展的希望

2010年09月28日 11:15中國經濟導報【大中小】【打印】共有評論0條

編者按作為人類賴以生存的基礎，土地問題從來都不是一個簡單的問題。而在我國，自1986年《中華人民共和國土地管理法》(簡稱《土地管理法》)頒布實施，標志著國有土地管理工作開始納入依法管理的軌道以來，在土地的使用、管理等方面的改革就不斷推進，《土地管理法》也屢經修改。如今，隨著形勢的變化，國民經濟社會的發展，新一輪的《土地管理法》修訂再一次提上議事日程。據了解，《土地管理法》(修訂案送審稿)已完成內部起草工作，并已于2009年6月底報送國務院審議。正因如此，日前天則經濟研究所與鄭州大學中國土地法律研究中心舉行的《土地管理法》修法建議研討會就格外吸引了各界的關注。在此次研討會上，來自法學、經濟學的學者就《土地管理法》的修改進行了深入探討，本報記者將一些有借鑒價值的發言進行了綜合集納，以供讀者參考。

本報記者葛海霞

不分公共利益和私人利益，一概利用國家的征收權，采取強制手段征收土地，不僅帶來嚴重的不公平問題，更直接違反憲法的規定。因此，鄭州大學法學院副院長沈開舉教授認為――

土地供給單軌制亟待改變

本次研討會上，在對于《土地管理法》修改的探討中，鄭州大學法學院副院長沈開舉教授明確表示，堅持市場經濟、通過市場來配置資源和各種生產要素，應成為《土地管理法》修改一個非常重要的指導思想。

而在具體的修改意向上，沈開舉談了個人的幾點看法和建議：

――國有土地和集體土地應有平等權。土地的國有制和土地的集體所有制，是我國土地制度的兩種公有制形式。而這兩種土地所有權的公有制形式的平等問題非常重要，是制約我國土地制度走向健康發展的最重要、最根本的問題。“因此，我個人建議，應把我國兩種土地公有制的平等問題列為這次修法的方向”。

――對土地實行真正意義上的規劃管制。從目前世界上許多國家的通行做法來說，不管是集體土地還是私人土地還是國有土地，必須要服從土地利用的規劃。換句話說，就是國有土地可以作為農業用地，也可以作為非農業用地，集體土地當然也擁有這樣的權利，可以這樣做。“我個人認為，這也將是我國土地制度今后在管理方面最重要的發展趨勢”。

――建議取消當前我國土地供給的單軌制。目前，我國的非農用地，按照現有的《土地管理法》第33條的規定，“任何單位使用土地必須使用國有土地以及國家從農民集體征收來的土地”，這就是國家土地供給的單軌制。這個土地供給的單軌制最嚴重的問題就是不分公共利益和私人利益，一概利用國家的征收權，采取強制手段征收土地，不僅帶來嚴重的不公平問題，更直接違反憲法的規定。我國憲法明確規定，國家只有為了公共利益的需要才能行使征收征用權。“我個人認為，如果不分公共利益和私人利益，一概采用這種方式征收土地，其結果是使國家成為了土地最大的批發商、土地囤積者，而這也正是我國當前土地制度嚴重扭曲，使農民權益受到嚴重損害的一個最重要的制度根源。所以建議取消土地供給的單軌制，要制定土地征收征用法，要確認國家只有基于公共利益才能動用征收征用法。我國在1958年就制訂了國家征用土地條例，但是直到現在我們也沒有一個詳細的立法來規制政府行使征收征用土地的行為”。

此外，對于那些不是公共利益需要的土地怎么辦？沈開舉認為，就應按照中共十七屆三中全會確立的辦。建立城鄉統一的土地利用市場，變土地供給單規制為雙軌制。

――要確立節約利用土地的國家土地發展戰略。無論是守住18億畝耕地也好，還是解決我國用地緊張和經濟發展帶來的對土地供給需求上升等問題，破解難題最關鍵的是要確立節約利用土地的戰略問題。十七屆三中全會就提到確立節約集約土地利用的原則，這涉及到開發的思路和觀念，既要節約，又要集約。

――應該建立土地利用的公共參與制度。我國的土地利用由于公共參與不足，帶來了一定的社會矛盾。例如，在我國群眾信訪事件中，30%~40%左右是圍繞土地征收、征用房屋、拆遷等問題。而之所以引發這些矛盾，很關鍵的因素是我國在土地利用決策執行過程中，公眾參與度不足，百姓沒有參與權、表達權、知情權。“因此，如何使我國土地利用能更加符合公眾的意愿，有利于公眾的表達，更有利于民主的決策，這應是修法中非常關鍵的議題”。

如何在土地公有制前提下實現土地的有效利用，中國政法大學民商法法學院院長王衛國教授認為――

要進一步強化和充實土地用意權

“真正能夠實現土地的有效利用，還是要靠土地用意權，而且不斷給予強化和充實。”這是中國政法大學民商法法學院院長王衛國教授的觀點。

他舉例說，像農村承包權，最開始并不承認其物權，而目前，隨著《物權法》的實施，已經正式承認是物權。“這就是一個漸進的過程。因此，在土地管理法里面，我們重點要解決的問題是進一步明確界定用地權，要制定以用意物權為中心的《土地管理法》”。

王衛國接著談到，農村地權改革下一步要做的，就是要在一般性承認集體所有的前提之下，具體界定農民各種用地權的內容，然后對其進行登記發證，放開它的流轉，也允許農民在用意權的基礎上組成新的產權主體。這種團體，實際是新型的集體化，從而逐漸把它的社會基礎夯實，把社會功能進一步強化。這樣人們就逐漸認識到用意權的重要性。具體需要注意以下幾個方面：

――要體現城鄉一體化的發展方向。這方面，需要解決幾個問題：首先，農村土地怎么與城市土地平等流轉，按照十七屆三中全會的要求，要建立城鄉統一的市場，希望《土地管理法》能夠真正搭建土地平等流轉的制度平臺；其次，對于建設用地和宅基地，應遵循《物權法》的精神，形成相應的制度，如宅基地是否允許流轉、小產權問題如何解決等；此外，要解決土地征收的限制問題。這次正在討論的城市國有土地征收搬遷條例，在社會各界產生了很多爭論，而在《土地管理法》修訂中，“我個人主張，應廢除現有的這種征收制度，而賦予農民一個平等的，以交易方式參與城市建設的法律條款，或者說，是否可以找出一種新的機制，使農民在不失去土地所有權的情況下，讓他的土地能夠加入到經濟建設，特別是城市化建設和項目中來”。

――要理順國有土地的管理體制。現在國有土地管理體制出現的問題，包括當前房地產泡沫的問題，都跟土地管理體制有關。而王衛國主要強調兩條觀點：

第一，國家劃撥的土地里經營型用地部分的無償使用。這部分土地大多都劃撥給了國有企業，是無償的，而其他企業用地則基本為有償使用，“這個問題實際是國家對不同所有制企業提供了不同的市場待遇，這是不合理的”。

第二，土地出讓金目前進入地方財政的體制需要修改。從法理上講，能夠代表國有土地使用權的只能是國務院，不是地方政府，地方政府并不能代表當地國有土地所有權。由此，財政體制在這個問題上要進行一番探討。從法理上講，地方土地出讓金至少應是中央和地方共享。而這種共享機制，或者收回中央權利的機制，可以對抑制房地產泡沫，讓老百姓能夠住得上房有好處，而且中央也能有更大的話語權。

――建筑物的保護。物權法取得的一個成果是住宅建設用地的使用權期限現在可以自動延長了，但是現在非住宅建設用地的使用權將來還是一個未知數，在這個問題上企業在投資方面還是有很多顧慮。歐洲歷來在建筑物和土地關系問題上，立法的取向都是盡可能去保護建筑物。“因此，我個人認為，這個問題上是否可以再進一步推動”。土地用意物權的期限，一開始是1990年國務院暫行條例定下來的，根據未來的發展需求，究竟這個期限怎么定合適需要深入研究，怎么來給投資者一個比較充分的利益預期都需要進行深入的研究和探討。“我個人建議，應變成繳納土地稅的方式，包括國有企業都是繳納土地稅，使一次性繳納成本分散化”。

清華大學政治經濟研究中心主任蔡繼明教授指出，要在符合土地規劃的前提下，實行國有和集體所有土地的“同地、同權、同價”。由此提出――

土地制度應兼顧各方利益

“改革開放30年，我國城市化率平均每年提高了1個百分點左右。為什么會這么慢，一個很重要的原因，就是現有的土地制度阻礙了農民進城、阻礙了我國城市化的發展。”這是清華大學政治經濟研究中心主任蔡繼明教授在研討會上表達的個人觀點。

對于目前正在進行的《土地管理法》的修改，蔡繼明給予了很高的期望，并談了個人的幾點看法和建議：

――要以是否是公益性的原則來劃分和安排土地制度。蔡繼明指出，公益性的用地國家可以實行征收，但非公益性土地就不應簡單進行征收，而應該讓土地使用者和土地所有者，在符合規劃的前提下，進行市場交易，應按照自愿公平的原則，不能強買強征。

但他同時強調，對于征收的補償，應該明確一個觀點，即不能因為是公共利益的需要就可以低價補償。畢竟公共利益成本就應該讓大家負擔，如果所有的成本都讓某些個人來單獨承擔，顯然是不公平的。“因此，我個人認為，公共利益的征收既要符合法律程序，也應該給予合理補償，而且這個合理補償一定要按照市場價格，或者按照這個土地最高的機會成本來出價”。

――要在符合土地規劃的前提下，實行國有和集體所有土地的“同地、同權、同價”。蔡繼明解釋說，所謂“同地、同權、同價”，就是說當國家對土地做出了規劃，那么無論是國有土地還是集體所有的土地就應該享有同樣的權利和價格。舉例來說，當農業用地轉變為工業用地，也應該按照工業用地的補償標準進行補償，不能因為這曾是農業用地，就只按照當前所規定的農業用地30年補償標準。“需要強調的是，‘同地、同權、同價’應該照顧各方的利益，其中就應包括補償農民”。

――土地制度的安排還應該考慮我國的糧食安全。不應把用途管制和土地制度的安排等同起來，也不應把土地用途的轉變只和一個渠道，即征收等同起來。而正是這些制度上的“缺陷”，是造成目前我國土地，特別是耕地流失的主要原因，需要進行修改和完善。

――土地制度的安排應有利于房地產健康發展。

――土地制度的安排應有助于規范政府的行為，有助于減少、乃至杜絕地方政府普遍存在的“土地財政”的問題。

――土地制度的安排應該有助于推動國有土地的改革與集體土地改革。目前，大家更多關注的是農村土地制度改革。其實不然，應該看到，農村土地的改革離不開整個國家的大環境，更與城市土地改革、與國有土地改革有著緊密的聯系，而這更應成為社會各界關注、思考的重點。

保發展、保資源、保環境需要改變土地利用方式。原國家土地管理局規劃司副司長鄭振源提出，實現土地節約利用和集約利用――

應讓市場配置土地資源

“當前，我國的土地問題并不僅僅是耕地飽和問題，更重要的、也是更關鍵的是我國有限的土地資源不能滿足各部門需求的問題”，原國家土地管理局規劃司副司長鄭振源這樣闡述了自己的觀點。

他指出，從上世紀80年代到現在，我國耕地面積減少了1.9億畝，但是糧食從3億噸增產到5億噸，雖然耕地面積減少了，但是糧食安全的問題卻解決得很好，這就是因為耕地的節約利用，即增加了土地物質和技術投入，提高了單產。另外，從我國建設用地來看，我國目前人均建設用地不過200多平米，與我國工業化、城市化需求差得很遠。而且現在建設用地是浪費性粗放利用。“因此，我個人認為，目前我國討論土地問題的關鍵不應僅僅是圍繞控制建設用地總量的問題，而是要更加關注節約利用土地的問題。只有建設用地和耕地都節約利用，這兩者之間的矛盾才能和諧解決”。

鄭振源表示，要想讓土地節約利用，現在采取的計劃配置土地資源的方式肯定是難以勝任的，必須讓市場配置土地資源。“因此，我們現在需要一個新的《土地管理法》。過去我們土地利用的戰略是保護耕地，控制建設用地，現在應該改成節約利用土地，改變土地利用方式，集約利用土地，保發展、保資源、保環境”。

至于如何實現用市場配置土地資源，他建議說，首先，在《土地管理法》中要明確，統一、開放、競爭、有序的土地市場怎么建，運行規則是什么，其中對產權問題要給予明確規定，要平等保護產權。其次，要提出，在市場配置的情況之下，國家如何進行宏觀調控的方式或方法。

相關鏈接

1986年6月25日，第六屆全國人大常委會第十六次會議通過并頒布《中華人民共和國土地管理法》，標志著我國土地管理工作開始納入依法管理的軌道，開創了我國土地管理的新局面。此后，根據我國土地管理及社會經濟發展的需要，《土地管理法》先后進行過三次修改。

第一次修訂：

1988年《土地管理法》修改，推動了我國土地使用制度改革。20世紀80年代末，我國土地使用制度改革步伐加快，深圳、上海等地在土地有償使用制度方面邁出了重要一步，全國各地也相繼仿效。土地有償使用已成為我國土地使用制度改革中不可回避的核心問題。適應這一要求，1988年4月，七屆全國人大第一次會議通過了《憲法修正案》。根據該修正案，刪去了《憲法》第十條第四款中“禁止土地出租”的規定，同時在該條款中增加了“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”的規定。同年12月29日，七屆全國人大常委會根據憲法修正案通過了關于修改《中華人民共和國土地管理法》的決定，在《土地管理法》中刪除了“禁止出租土地”的內容，并增加規定“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”、“國家依法實行國有土地有償使用制度”等內容。同時，為適應新形勢下土地管理工作的需要，對農村集體建設用地的審批、非法轉讓土地和破壞耕地的違法行為處罰、處罰程序等內容也進行了修改。我國《憲法》和《土地管理法》對土地使用制度改革的修改規定，奠定了這一時期土地立法的基調，那就是一切為土地使用制度改革服務。在此基礎上，國務院于1990年發布了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和《外商投資開發經營成片土地暫行管理辦法》。管理城市土地的一部重要法律《城市房地產管理法》也于1994年7月正式出臺。該法對土地有償使用制度作了較為全面的規定。

第二次修訂：

1998年《土地管理法》修訂，適應了我國土地管理的新形勢。隨著改革的深化和形勢的發展，1988年修改的《土地管理法》已經明顯不能適應加強土地管理、切實保護耕地的需要，不能適應社會主義市場經濟的需要。特別是20世紀90年代末期，我國耕地保護面臨的形勢十分嚴峻。開發區熱、房地產熱導致耕地面積銳減，人地矛盾日益尖銳。面對經濟形勢的變化，《土地管理法》呈現出了局限性，例如：對農用地轉為建設用地缺乏嚴格的法律限制、對土地違法行為缺乏強有力的法律監督體制和手段、對土地征用缺乏嚴格的法律限制且比較分散，以及對國有土地資源和市場管理缺乏明確的規定等等。在這種情況下，黨中央、國務院于1997年4月15日下發了《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》(即通稱的中央11號文件)。在這個文件中，中央提出了一系列加強土地管理和耕地保護的措施，決定在凍結非農業建設占用耕地的同時，完成《土地管理法》的修訂工作，同時也提出了修訂《土地管理法》的重要原則。

1998年8月29日，第九屆全國人大常委會第四次會議修訂并通過的《土地管理法》于1999年1月1日施行。這次修訂，不是個別條文的變動，而是土地管理方式和土地利用方式的重大變革，是土地管理思想發生根本轉變的集中體現。它是除憲法等基本法律外，第一部在立法思想、基本原則和主要內容等方面對原法進行全面修訂的法律，是第一部經過全民討論、全國人大常委會三次審議的法律。《土地管理法》在修訂過程中，草案全文在社會上公開，廣泛征求意見，進行了全民討論，共收到人民來信675件，充分體現了立法的民主性。

第三次修訂：

2004年《土地管理法》修訂，進一步明確征地制度內涵。2004年3月14日，全國人大第十屆二次會議通過的《憲法修正案》，將憲法第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。”修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用。”同年8月28日，十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議對《土地管理法》作出修改，一是將《土地管理法》第二條第四款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”；二是將其他條款中的“征用”修改為“征收”。