許成鋼：民眾是改革根本動力 上層須放開束縛

中國現有的制度，自上而下嚴重束縛了改革的力量，需要上層放開束縛。上層如果能夠放開束縛，下面的動力才能發揮出來，這就是上層應該做的事情。如果不放開束縛，下邊的動力是不會產生出來的。如果上層真的想要改革，能做的，也必須做的，就是放開束縛。

編者按：

由鳳凰網、鳳凰衛視聯合主辦的“2013鳳凰財經峰會已于12月26日至27日在北京國貿三期酒店隆重舉行。

本屆財經峰會繼續秉承“思想解放市場”的旨歸，以“重塑市場力量”為主題，近百名國內外政商人士和學者積極參與，共同探討了十八屆三中全會后中國市場化改革方向，以及改革政策的落實。

在峰會前后，鳳凰財經陸續推出“思想解放市場”系列訪談，深度解析中國市場經濟改革的困境，尋找改革突破口。

為此，12月26日，鳳凰財經專訪了著名經濟學家，香港大學經濟系教授許成鋼。歷經十年文革，身跨文理學科，許成鋼教授對中國改革的研究和思考，理性而務實。一方面，他孜孜不倦探索總結世界經濟發展經驗；另一方面，他又腳踏實地，結合實際，為當下中國的經濟改革提出中肯建議。

許成鋼認為目前中國改革要解決兩個最基本的問題：第一，是改革的目的是什么，到底要改什么；第二，是改革的動力在哪里，誰來改革。因為如果不解決改革的動力問題，哪怕單純是為經濟發展想要做的改革，也沒有辦法推動。

為此，許成鋼回顧并分析了中國改革歷史，指出改革的主要動力一定是來自民眾，這一點古今中外從來都沒有例外。

“要解決中國這樣幅員遼闊大國的經濟發展問題，絕大多數的事情是不可能少數人高高在上就能設計出來的，是根本設計不出來的。徹底無私的上層能做的是設計制度的籠子，把權力關起來，讓自私的高官不能侵犯公民的利益?！痹S成鋼說。

不過，這并不意味著上層的作用不重要，上層的作用仍然很重要，為什么很重要？許成鋼解釋道，這是因為中國現有的制度，自上而下的嚴重束縛了改革的力量，需要上層放開束縛。上層如果能夠放開束縛，下面的動力才能發揮出來，這就是上層應該做的事情。如果不放開束縛，下邊的動力是不會產生出來的。如果上層真的想要改革，能做的，也必須做的，就是放開束縛。為此，上層需要認真改革把自己的權力束縛起來，束縛到制度的籠子里面。

改革的動力一定是民眾

鳳凰財經：十八屆三中全會決定提出成立全面深化改革小組，有專家認為現在中國的改革需要一個集權式的人物推動，您認為目前中國改革最主要的動力來自哪里，是頂層設計和強勢人物的推動，還是民間力量的崛起？

許成鋼：這是一個很好的問題，實際上關系到兩個最基本的問題。第一個基本問題，就是到底改革是為了什么，改什么；第二個基本問題是誰來改革，改革的動力在哪里。假定，改革的唯一的目的只是為了經濟發展，其他什么都不管，那么我們下邊來看，即便是為了這個有限的目的，怎么來改革，改革的動力在什么地方？誰來改革？實際上，改革的動力的問題從來都是一個最基本的問題，因為如果不解決改革的動力問題，哪怕單純是為經濟發展想要做的改革，也沒有辦法推動。

再者，就是到底為了經濟發展，有哪些辦法要用。一種愿望是，上層人物徹底無私為民，且想的周到，樣樣都能想到，這是其一；其二，即便上層都想到了，下級會不會按照上級的意圖做；其三，就是上層能不能徹底無私，想得周到。實際上，要解決中國這樣幅員遼闊大國的經濟發展問題，絕大多數的事情是不可能少數人高高在上就能設計出來的，是根本設計不出來的。上層能做的是設計制度的籠子，把權力關起來，讓自私的高官不能侵犯公民的利益。

第二，就算上層設計出來正確的方案，也必須要有人去執行，而這樣一個幅員遼闊的大國，不解決改革的基本動力問題，任何改革方案只要觸動利益，是沒辦法執行的?，F在說的這個問題，不是中國的新問題，是中國自古就有的，也是全世界所有的官僚體制都面對的問題。這就解釋了為什么在全世界，只有在民主社會里，市場經濟才長期穩定發展，為什么市場經濟長期發展主要靠的是企業家。企業家從來都不是誰去任命的，也從來不是誰去發現的，企業家是自己在市場上操作，競爭，產生出來的。因此，如果一方面想用頂層設計規定經濟發展的具體內容，另一面又想讓市場主導經濟，這二者之間是互相矛盾的。

鳳凰財經：您認為現在改革的動力主要來自哪里？能具體談談嗎？

許成鋼：改革的動力必須是民眾，古今中外任何能推得動的改革都一樣，沒有例外，想用某幾個人代替民眾進行改革，是做不成的，哪怕再好的想法也做不成。以戊戌變法為例，當時推動變法的人有相當好的想法，但僅靠他們幾個人來推動是推不動，完不成的。改革的動力一定是民眾。

中國過去30幾年的改革有一些部分獲得很大成就，我們可以看看這些獲得成就的改革是怎么做的，100%最重要的，從基本上推動了制度改革的成就，都是自下而上產生的。最終，中央的認可決定了全國范圍的推動，比如土地改革，實行家庭聯產承包責任制。

家庭聯產承包責任制首先是農民自己冒風險做的，然后地方政府冒風險保護他們，靠此才推動。再比如特區，特區也都是地方政府為解決當地的困境而想出來的辦法，最后，費很大的力獲得中央批準。還有就是上世紀九十年代的國企改革，實質上就是私有化，也是地方政府先開頭，當時中央是不允許的。在山東、廣東若干個省市，因為國有企業資不抵債，地方政府瞞著上面偷偷摸摸賣掉這些企業，后來中央發現這些經驗對全國有好處，當時朱镕基總理隱姓埋名，親自到地方了解情況，向全國推廣。

還有一個特別重要的例子，就是鄉鎮企業的崛起。鄉鎮企業根本就是中央沒有規劃過的，而且中央過去一系列的政策，原本是壓制鄉鎮企業的，是鄉鎮企業自己在夾縫中產生出來，并且在整個八十年代直至九十年代中期，鄉鎮企業都是中國經濟發展的最大動力。

所有的這些都告訴我們，改革真正的推動力是民眾自己，是基層政府順應當地的民眾推動出來的。所以，任何改革如果想有成效，如果能推得動，一定要想辦法讓民眾的積極性發揮出來，讓最基層政府順應當地民眾，為他們的利益而改革，調動他們的積極性。

改革中上層能做的是放開束縛

鳳凰財經：目前狀況下，在中國的改革中，如何看待上層的作用，也就是說改革中上層應該發揮什么作用？

許成鋼：上層的作用仍然很重要，為什么很重要？因為中國現有的制度，自上而下的嚴重束縛了改革的力量，需要上層放開束縛。上層如果能夠放開束縛，下面的動力才能發揮出來，這就是上層應該做的事情。如果不放開束縛，下邊的動力是不會產生出來的；如果上層誤以為是改革是由他們設計出來的，讓下邊做，結果一定搞糟。如果上層真的想要改革，能做的，也必須做的，就是放開束縛。為此，上層需要認真改革把自己的權力束縛起來，束縛到制度的籠子里面。

市場經濟的兩要素：全面的私有產權和法治

鳳凰財經：十八屆三中全會，提出要讓市場在經濟發展中起決定性作用，從世界普遍經驗來看，您認為真正發揮市場經的作用，必須具備哪些基本要素？目前中國最缺哪一方面，或者說最需要改革什么？

許成鋼：實際上，這個事情非常簡單，我們只要看一下全世界最發達的國家有哪些共同特點，就明白了。全世界最發達的國家一共40多個，都在OECD（經濟合作與發展組織）范圍內。所有這些國家最基本的幾個共同特點：

第一，全部都是以全面的私有制為基礎。我這里強調全面的意思，其中包括土地的私有制，這是所有這些國家最基本的制度的起點。

第二，所有的這些國家都是以法治為基礎的，是民主法治的。民主法治是什么意思？這里面最基本的一個含義就是政府是受限制的，政府的權力是分開的，因為只有當政府的權力是分開時，法律才可能控制政府。如果政府的權力不分開，法律沒有可能控制政府。就沒有法治。只有當政府的權力被控制住的情況下，這個社會才穩定，言論才自由，憲法上規定的人的私有產權的權利，言論自由，結社自由，才能有保障。保障這些是保障市場經濟發展的基本條件。

進一步說，市場經濟要發展，有兩個最基本的條件：第一是產權要獲得保護；第二合同要能執行。而保護產權，其中最大的侵犯產權可能的威脅一方是政府，所以不把政府的權力分開，沒有法治把政府的權力捆起來，產權保護就得不到保障，而且權力不受法律約束的政府還會侵犯言論自由，侵犯憲法規定的結社自由等等。

改革不觸及司法 劃清政府和市場邊界完全是一句空話

鳳凰財經：這也就解釋了在中國政府和市場邊界劃分不清的原因，政府過多干預地市場經濟的發展，甚至是直接壟斷。以目前中國改革形式來看，如果改革不觸及司法，即司法不獨立的情況下，如何劃清政府和市場的邊界？

許成鋼：實際上，在司法不獨立的情況下，要劃清政府和市場的界限完全是一句沒用的空話。

現在正在宣布的一個政策，就是一個很好的例子。這就是關于幼兒奶粉的政府規定。政府要求奶粉生產商只能使用大公司的奶源。實際上，這背后的原因就是因為政府碰到了困難，無法監管食品質量。在政府無法監管食品質量的情況下，它試圖利用以大公司壟斷的方式來減少它的監管困難。而在司法獨立的情況下，原本食品監管是屬于執法內容，有了與食品監管相關的法規，不分企業大小，食品質量的監管是可以操作的。

現在，政府用的這個辦法，表面上看它好像是在關心奶粉質量，實際上是在這個領域打擊中小企業，扶持壟斷。結果監管的問題不能解決，還進一步造成更大的壟斷，這樣的改革豈不把中國經濟發展的前景給葬送了？

所以，這就是一個例子，即在司法不獨立的情況下，來討論政府和市場的界限問題，討論政府和市場的劃分問題，完全是不能操作的空話。

鳳凰財經：與內地相比，您覺得香港在食品安全監管方面，有哪些經驗值得內地學習？

許成鋼：香港比較特殊一點，地域比較小，加之以前英國留下來的制度，但至少有一點是清楚的，即在香港有獨立的司法，所有的監管都是執法工具，比如食品藥品的監管，證監市場的監管，再比如銀行的監管，甚至還可以擴大到行駛車輛的質量監管。這些實際上就是美國和歐盟的監管制度，都是好的例子。

在法治國家里，監管都是執法手段，執法手段的含義就是說，監管機構是幫助法庭執法，最終也還是依賴法庭執法的。當事情很小的時候，執法機構可直接以介入，比如要求披露信息，它有一系列披露標準。當問題大一些的時候，它還可以罰款，但是監管部門一定是權力是有限的，因為在法治社會里，不可以有任何機構，不經過司法就有權力嚴重懲罰任何人。所以，只要問題嚴重，超出監管部門權力，監管部門就變成公訴人，向法庭起訴。獨立的法庭根據雙方對事實的辯論和法律來做判斷，這就是獨立司法的機制所在。

在司法不獨立的情況下，監管無法以執法方式操作，所以監管部門實際是行政部門，政府壓在企業上頭。在這種情況下，談不上政府和市場邊界在什么地方，沒有辦法劃分的。

鳳凰財經：目前來看，您認為中國司法領域有沒有顯露出改革的跡象？

許成鋼：按照十八屆三中全會公報的一些提法，似乎有一些方面已經涉及了，還有就是提到要加強律師的作用，這些實際上都是要司法起作用的非常重要的條件。

雖然有所涉及，但是能不能實現司法獨立，并沒有把握，而且司法獨立不會因個人的自上而下推動能夠產生。司法獨立需要民眾、律師、法學界、司法界、政府一起推動，大家普遍要認識到這個問題關系到所有人的基本利益，一定要努力推動，經過相當的周折，才有可能會進步。

任何競爭性領域政府都不應該操作

鳳凰財經：不過，有些方面是需要政府出手來做的，比如在教育和醫療方面。具體來說，您認為該如何劃分政府與市場的范圍？

許成鋼：所有競爭性的領域，一律都不應該由政府操作，但是必須要政府來保護產權，幫助執行合同，以及監管市場的安全。這里所講的政府包括司法和監管。監管是為了保護所有人的福利，保證市場參與者不欺騙，不傷害別人，除此之外，政府都不應該直接參與。

對于經濟里不是競爭性的相當一些內容，可由政府來操作，尤其是公共品，因為所有的公共品是不能用競爭方式提供的。

實際上，在教育和醫療領域，雖然政府應該起重要作用，但即使這些領域，里面也都存在相當一部分部分競爭性的，應該允許市場進入，讓市場和政府同時進入。例如高端的教育，醫療等等。

總而言之，這個界線是清楚的，即任何競爭性領域，政府不應該直接操作，政府的作用僅僅是監管，保護產權，執行合同。

言論自由是技術創新的前提

鳳凰財經：現在改革提出經濟領域讓市場起決定性作用，但對政治改革涉及的并不多，并且言論上出現收緊趨勢，這與發揮市場的決定性作用似乎是相互矛盾的。您是怎么看待這一現象的？

許成鋼：對，回到剛才說到的改革的目的問題。即便人們不關心政治，即便人們所有的考慮全都是經濟和技術，哪怕限制在這么狹窄的范圍內，沒有言論自由，沒有新聞媒體的自由，沒有結社自由，技術革新也是做不出來的。因為技術革新一定是靠人，在自由狀態下的想象力，在一定的制度中，人有自由去交換，去自行組織，新的東西才能產生。

技術革新從來都不是一個單純的工程問題。當沒有結社自由，言論自由的時候，實際上，新組織是不能產生的。這也就直接就解釋：為什么在清末時期，大清帝國的衰敗；為什么所有的中央計劃經濟改革都不能讓經濟持續發展，都碰到這一基本困難。

所以，試圖只放開經濟，而控制其他地方，實際會導致市場經濟沒有辦法發展，技術革新沒有辦法進行。如果是追趕型的經濟，依靠模仿別人的發明創造，用自上而下控制的方法去模仿別人，是可能的。但自上而下的方法去討論創新，這就做不出來。

上海國企改革沒有觸動任何最基本問題

鳳凰財經：中國市場經濟改革中很重要的一部分就是國企改革，現在上海啟動新一輪的國企改革，您怎么看待目前地方上的國企改革？

許成鋼：國企改革，以上海新發動的國企改革為例，大家都認為它走在最前面，但如果仔細看上海國企改革的20條，就會發現它完全沒有觸動任何最重要的問題，換句話說，即便是這20條全部都執行，也不可能從根本上有大的改進。

國企改革最基本的問題是誰來負責任，誰是這個企業的CEO，他的動力是什么。任何企業的發展，最大的事一定是它的最高首長的任免。最高首長要干什么，這是由決定他的動力的機制決定的。

國企第一大問題，就是它的最高首長的任命是由各級黨組織決定，央企是由中央組織部決定的，省級企業是由省組織部決定的。由于黨的組織部是政治機構，政治機構關心的不是商業，所以他的任命決定出來的人，他的最大的關心的重點不在商業上，這就決定了國企不可能做的好。

與國企問題緊密相連的最基本問題，就是國有資產自身是怎么一回事。當我們講市場經濟的時候，我們需要很清楚，市場經濟的性質是什么？什么叫市場？市場歸根結底就是一個交易產權的制度，在市場上買賣，實際上就是交換產權。如果買賣的是小東西，就是交換平常日用品的產權，如果買賣的是大東西，就是資本的產權，土地的產權。

當這個企業是國企的時候，如果制度上決定它只能是國有制的時候，按照法律，它變成不可以買賣。一旦資產不能買賣，就不但嚴重影響了資源配置問題，另一面也從基本上影響激勵機制問題，尤其是高管的動力。

在市場經濟下，激勵機制中非常重要的一部分，是資產自身的買賣，為什么呢？比如，國際間的跨國公司這種大企業，怎么解決它的高層領導人的激勵機制問題，其中非常重要的一些激勵機制是有以下三點：

第一，是股東代表大會，由產權的持有者，股東決定；

第二，是破產機制，破產的意思就是一個企業的產權會被丟掉，高管做的不好，企業產權會丟掉，因此高管受到嚴重懲罰；

第三，是被別的企業吞并，如果高管做的不好，別人就把你吞并。所有這些機制都有一個共同點，就是靠產權變動解決高管的激勵機制問題。國有制意味著產權不能變動，這使得根本解決不了國企高管的基本激勵機制問題。因此，法律上規定國有企業的性質不能改變，在這個條件下討論國有企業的改革問題，就已經決定了國有企業的基本的激勵機制問題一律解決不了。

歷史上全世界無數例子表明：政府辦企業根本走不通

鳳凰財經：那么在改革中，尤其是國企改革中，既得利益者有沒有可能成為推動改革的動力？

許成鋼：這個是不可能的。因為這些人的利益是從國有制里產生出來的，只要法律上規定國有資產的性質不能改變，這些既得利益者就會在國有資產界定的范圍內活動，在這個范圍內想辦法如何侵犯別人，所以他們不可能成為推動改革的力量。

另外，今天國企面對的問題的本質方面，比起古今中外，沒有任何新問題，都是非常舊，非常老的問題。比如，早在洋務運動的時期，李鴻章、曾國藩、張之洞、盛宣懷都創辦了國有企業，然后在洋務運動中期，他們就已經發現國有企業不行。

比如，當時李鴻章就看清楚這一點，開始退讓，從官辦變成了官商合辦。官商合辦已經不是國有制，但官商合辦還不行，之后變成官督商辦。因為他發現官員關心的不是商業，要讓商人去辦，但政府還想控制，所以就變成了官督商辦。

無論是官辦、官商合辦、官督商辦，都遠遠不如私營企業，這早在洋務運動的時期就已經清清楚楚了。

再看日本明治維新時期，當時日本辦了一大批的國營企業，明治維新后，十幾二十年，日本政府把這寫國有企業都私有化了，以為國有企業效率低下，阻礙民間企業發展，阻礙市場發展，不利民，不利國。

二戰之后，西歐有過一陣社會主義思潮，當時西歐有相當一部分國家，百分之四十或四十五的GDP是國有企業。其中，國有企業比例最大的是奧地利、法國等等，甚至連英國都差不多有40%的國有企業，但這些國有企業也都無法操作。在這些國家中，國有企業的高管都已經是按照市場上的商業標準雇傭的了，但是仍然不能操作，所以到了七八十年代，絕大部分的歐洲的這些國有企業都私有化了。

歷史上，全世界無數的例子告訴我們，大規模的保有國有企業行不通。想要發展市場經濟，一定要把所有的競爭行業中的國有企業，一律都放棄，全部變成私有企業。堅持一定要讓國有企業在該領域占主導，一定損傷中國經濟發展。

國企改革突破口：外在壓力和私企發展

鳳凰財經：既然在晚清時期就已經意識到了這一問題，但為何至今，中國國有企業改革仍沒能讓私有化成為主體？

許成鋼：因為從帝國時期到晚清，再到現在，整個中國都是政府的力量太大，政府擁有的資產太大。政府在這里邊的利益和它已經擁有的力量決定了它不會退出去。

鳳凰財經：這樣來看，國企改革的突破口在哪里，具體可實施的措施是什么？

許成鋼：國企改革實際上需要越來越多的人形成共識，能夠認識到問題。當越來越多的人認識到這一問題時，共同推動才會有希望，否則是根本推動不起來的。

因為我們很難期待占據利益的一方會自動放棄他的好處，是不會放棄的。能夠期待的是，一方面有足夠多的人形成壓力；另一方面就是私有企業的發展。

在中國改革的30多年中，有一點很了不起，就是在這么困難的環境下，中國的私有企業居然已經發展到占中國的GDP比重超過50%，這是非常了不起的。

私有企業能夠繼續發展本身降低了國有企業占國民經濟的比重。不過，現在國有企業在用各種辦法來阻擋私有企業的發展，使得民營企業發展非常困難。

鳳凰財經：在這種狀況下，又會出現官商勾結的現象。以世界其他國家的經濟發展經驗來看，是不是在轉型時期，都會出現這種官商勾結的現象？

許成鋼：官商勾結實際上與前面討論的司法獨立問題是完全在一起的。在司法越獨立的地方，官商勾結就越困難。官商勾結中一定會有犯法的。如果司法獨立，只有在司法獨立的情況下，法律才能執行，這個問題的決定性因素實質是司法是否獨立。

有人說官商勾結是文化，其實主要不是文化，這是制度導致的。這個制度實際上是要求企業家勾結黨和政府。因為如果企業家不去勾結，事情做不成。

絕大多數審批根本就應該取消，而不是下放

鳳凰財經：在目前大環境下，我們該如何看待和評價中國這一代民營企業家的生存環境？

許成鋼：中國民營企業的生存環境是非常困難的。國際上曾做過一系列的評比，即關于一私人想要開辦企業會要遇到多少困難，其中分為好壞不同的層面，然后把所有的方面綜合在一起，全世界排名，中國大約排在一百位左右。用這些指標來看，中國的民營企業家要開辦一個企業，比起美國，要困難四五十倍。

其中，碰到的一個突出問題就是審批。在中國有很復雜的審批，僅此一項就使得民營企業非常困難。另外一個突出問題是融資困難。

最近關于審批，看起來有一些松動，但必須要非常努力的繼續推動?，F在許多政策說是審批下放，實際上絕大部分審批不應該是下放，根本就應該取消。

政府真正要起的作用是監管，而不是審批。監管要管的是安全，是不危害別人。另一層就是融資的問題，當然還有一個非?；镜膯栴}是對企業家的保護。

實際上，這幾件事都是改革的試金石：是不是真改革，要看的是這些內容。（文/劉靜）

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