防甲流縣級試點啟動 衛生應急轉政府應急

陸振華

大網已經撒開。

流感大流行防控計劃在縣域層面正式啟動。遼寧海城、安徽休寧兩個縣已經完成先期試點，包括準備計劃編制、實戰演練和桌面推演。

18日，本報記者獲悉，試點計劃方案正是根據世界銀行與衛生部委托的兩項最新研究項目——《應對流感大流行縣級準備計劃編制指南》與《縣級衛生系統應對流感大流行準備計劃編制指南》制定的。

由此，縣域基層聯防聯控首次具備了全套指導性方案。其中包括政府在流感大流行不同階段防控措施、信息溝通機制建立、死亡病例尸體處理等。

項目關鍵咨詢人、華中科技大學同濟醫學院教授方鵬騫19日對本報表示，擬定準備計劃的主要目的在于把新型流感對國民健康的危害限制在最小范圍內，防止發生社會動蕩及恐慌。

“應對大流行需從衛生應急轉向政府應急。”首都醫科大學公共衛生專家崔小波如是評價編制指南的意義。崔小波還是北京市突發衛生事件與重大傳染病專家委員會委員。

業內人士指出，縣域防控計劃的推出恰逢其時。目前我國甲型H1N1流感疫情，正由沿海向內陸、由大城市向二、三線城市及農村地區擴散。而縣鄉村等基層正是甲流防控的薄弱環節。

“聯防聯控”

崔小波告訴記者，該項研究針對的不僅是甲流的傳播，還包括高致病性H5N1禽流感，也包括這兩種流感病毒可能發生重配后的新流感等。而縣域應該成為防控流感大流行的基層單位。

根據《應對流感大流行縣級準備計劃編制指南》(下稱《縣級編制指南》)，一旦大流行來臨，根據計劃的分級要求做出預警、救治和采取干預措施，防止流感進一步擴散蔓延，把新型流感對國民健康的危害限制在最小范圍內，防止發生社會動蕩及恐慌。

崔小波表示，以2003年“非典”疫情的經驗來看，公眾會出現恐慌的原因是對政府缺乏信心；解決的辦法就是通過編制和落實準備計劃，“讓老百姓看到政府是有能力防控的”。

《縣級編制指南》將縣作為區域應對流感大流行的基本單位，強調“聯防聯控”原則。參與防控的機構包括縣政府、衛生局、動監局、教育局、公安局、交通局、財政局、民政局、商務局、廣電局、旅游局等行政職能機構，還包括紅十字會、婦聯等社會團體。各職能部門須根據指南，結合本區域實際制定相應準備計劃。

建立縣、鄉、村三級防控措施：縣政府側重總體規劃、協調、布置；鄉村側重信息的上傳下達，監管與控制；村委會側重執行與協助執行上級指示。

中國醫學科學院流行病學教授黃建始18日表示：“所有的疾病都是地方性的，一定要根據地方實際情況制定應對計劃。”世行高級衛生官員、項目經理王世勇認為，基層應對流感大流行，如果僅僅依賴國家流感大流行預案是不夠的。

《縣級衛生系統應對流感大流行準備計劃編制指南》(下稱《衛生系統指南》)則根據我國和基層農村地區的實際情況——我國醫療服務和公共衛生基礎仍較為薄弱，疾病監測系統尚不完善等，制定作為防控一線的縣級醫療衛生系統應對流感大流行措施。

《衛生系統指南》特別提出，國家對于基層處置突發公共衛生事件的授權不足問題，建議根據分級響應的原則，中央可在一定程度上授予縣級政府應對流感大流行等突發公共衛生事件的決策權力。

試點標本

《縣級編制指南》將縣級應對流感大流行分為四個階段：準備與預警階段、控制階段、大流行應對階段和善后階段。較之于我國國家流感大流行預案準備、大流行和結束三階段分法，單列出了控制階段。

華中科技大學同濟醫學院項目團隊成員蔡筱英對本報解釋說，如此分期的原因是縣域經濟條件和基層醫療衛生資源都相對薄弱，所以要強調使用非藥物措施干預、多部門聯防聯控，以最大程度的控制疫情擴大。

中國醫學科學院黃建始強調了“風險溝通”問題。他肯定了北京市政府在此次甲流疫情中及時有效的做好了風險溝通，“寧要微詞，不要危機”；并希望基層政府官員在流感大流行面前，不要掉入“怕這個說、怕那個說”的官場心理，而要把信息及時公布出去，讓百姓心里有底。

兩份指南并非紙上談兵。就在甲流疫情于今年5月爆發時，試點縣之一遼寧海城剛剛編制完成縣級準備計劃。海城市衛生局局長喬廣印18日表示，根據該計劃，海城市9月中旬出現首例甲流病例，“我們沒有慌張，胸有成竹”。

“項目工作不僅僅是項目的本身，而是契機。我們編制有12個部門預案。”喬廣印說，“提高全民防控意識是必要的，甚至比純技術的防控更好。”

就試點縣準備計劃的制定效果，項目組應用美國CDC評估工具，于今年6-7月和10月對試點縣進行了兩次評估。涉及準備計劃、風險溝通、流行病學能力、疫情爆發反應、圍堵策略資源情況、給予社區的預防流感散播干預措施、感染控制和衛生機構大流行反應等九個維度。

評估結果表明，海城和休寧均得以提升。但是試點縣也提到實施準備計劃中遇到的困難。

比如休寧縣正面臨資金缺口問題。根據休寧疫情評估的數據顯示，假定感染率在15%、為期12周的流行周期內，全縣將可能有550名病人需要住院治療，最多時將有近20名病人同時需要呼吸機治療。

休寧縣匯報說，這與休寧衛生系統目前對疫情的處置能力有著很大差距。準備計劃的實施將能從根本上解決以上矛盾，但是對于一年財政一般預算收入為2.46億元、支出9.57億元的經濟欠發達縣來說存在困難。

對于試點縣目前還存在的問題，方鵬騫建議中央可以通過財政轉移支付方式支持縣級防控試點工作；基層疾控人員在專業知識上還存在欠缺，急需提高；在流感大流行造成大量死亡的緊急情況下，縣級政府應對縣級衛生系統給予更多授權，以衛生系統牽頭來調配資源。

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